破解城乡老龄化水平的结构扭曲，并不是单纯针对老年人的问题，根本上还是要解决农业转移人口市民化问题。

新京报制图：高俊夫

　　文|陈明

　　近期，第七次人口普查主要数据情况公布。国家统计局局长宁吉喆表示，我国老年人口比例上升较快，老龄化已成为今后一段时期的基本国情。实际上，近年来出生人口数量走低、劳动年龄人口和育龄妇女规模下降、老龄化程度加深的趋势已经十分明显。特别是反映一个国家人口趋势的总和生育率，自上世纪90年代开始就已经低于2.1的替代水平，也就是说我国的低生育率已经持续了30年。

　　不过，数据还是反映出了一些值得关注的结构性问题。比如，老龄化水平城乡差异明显：从全国看，乡村60岁、65岁及以上老人的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99、6.61个百分点。

　　从数据可以看出，农村老年人比重明显高于城市，这并不符合人口布局的一般规律，意味着我国目前存在城乡之间老龄化水平的结构性扭曲。

　　城乡老龄化水平扭曲带来的隐忧

　　很长时间里，由于户籍、住房、社会保障等领域城乡二元结构的存在，农民工无法在城市安家落户，返乡养老几乎是大多数农民工的唯一出路。这一问题的积累造成了农民工的代际分化，越来越多的老年人聚居在乡村。这一现象存在以下隐忧：

　　第一，很多村庄没有像样的养老机构，成年子女又多在外务工，老年人只能靠自己供养自己，许多农村高龄老人的生活状况不容乐观。

　　从历史来看，人们养老主要是在城市或者郊区，因为这里具有更为便利的医疗或者康养条件。如果要在50多万个行政村建设达到城市水平的养老设施，是一件成本极高的事情，恐怕难以做到。

　　第二，如果延续现有趋势，将会给农村带来难以承受的养老压力。《2020年农民工监测调查报告》显示，2020年全国农民工总量2.856亿人，农民工平均年龄为41.4岁，其中50岁以上占比超过三分之一。

　　这意味着，未来10年内将有接近1亿农民工达到退休年龄，如果不改变农民工返乡养老的趋势，这一量级的人口涌入将会给乡村带来巨大的养老压力。

　　第三，农村老年人对农业生产的作用不宜高估。有的人说，农民工上了年纪返乡是因为放不下那一小块土地；还有人说，老年农民工对农业生产仍然十分重要。

　　实际上，绝大多数老年人务农只是一种惯性行为，而非兴趣或者爱好；农业生产越来越多地由专业农户承担之后，老年人主要发挥的是看护与核算功能，其生产意义已经微乎其微。

　　第四，老年人长期聚居乡村形成了明显的“消费抑制”。老龄化背景下，要挖掘消费潜能，让老年人过上中等收入生活是很重要的一环。

　　▲新京报制图：高俊夫

　　未来城乡人口布局的趋势性特征

　　当前，城乡人口布局已经表现出一些新的趋势性特征，未来城乡人口老龄化水平扭曲的现象有望得到改变。

　　第一，城乡二元的制度性壁垒已经逐步打破。新时代以来，影响农业转移人口在城市落户的制度性壁垒得到大幅改善，特别是中央提出“1亿非户籍人口在城市落户”的目标之后，改革速度明显加快。

　　第二，农民工开始主动选择在城市安居。“80后农民工”是“离土不回乡”的一代。

　　据我过去两年的调查，正常情况下农民工每年要居住在城市11个月以上，超过80%的农民工表示希望留在城市，其中又有一半以上表示五年内将具备定居条件。

　　实际上，中小城市的落户已经是全面放开的趋势，其中一批城市房价还比较合理，未来农民工在中小城市落户会越来越容易。

　　第三，城乡空间布局调整带动人口布局调整。脱贫攻坚和乡村振兴战略实施以来，各地普遍开展了合村并居、相对集中居住、易地扶贫搬迁、生态移民搬迁等城乡空间布局措施。

　　实施过程中，一些地区靠近城市建设新的居民点，显著改善了农民工的生活条件，其中受益最大的当属老年群体。

　　▲资料图。图片来源：新京报网

　　疏通制约农业转移人口市民化的“政策堵点”

　　农村老年人占比高，实际上是过去多年里农民工不能在城市安居这一问题长期积累的结果。破解城乡老龄化水平的结构扭曲，并不是单纯针对老年人的问题，根本上还是要解决农业转移人口市民化问题。

　　第一，引导农民工在中小城市落户。中小城市应全面放开落户限制，除超大、特大城市外，其他城市应积极推行以经常居住地登记户口制度。短期内无法办理落户的，应抓紧落实医保异地结算、社保转移接续、入学入托同等待遇等政策。

　　第二，多措并举降低房价。探索通过“先租后售”、政府/企业贴息、农民自建房同等入市、房屋开发合作社等方式解决新市民住房问题，破解制约人口流动的刚性约束。

　　第三，提高低龄老年人的劳动参与率。实际上随着劳动力受教育水平提升，以及劳动条件的改善，适合于老年人就业的岗位越来越多，应通过改善劳动条件、加强就业培训等措施帮助一部分低龄老年人再就业。

　　另外，据统计，2020年全国农民工总量2.856亿人，比上年减少517万人，出现了2008年有统计以来首次下降。从这个角度说，提高低龄老年人劳动参与率对于补充劳动力缺口也有积极意义。当然，这一措施必须以城镇化和农民工市民化为前提。

　　第四，深化土地制度改革。除了在城市一头的政策壁垒，现行制度下农村的土地权益无法变现，也是制约农民工落户城市的一个重要堵点。

　　未来，应进一步落实进城农民工各项农村权益的“退出权”，启动农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权等集体成员权益的“一揽子”退出改革，鼓励符合条件的进城农户依法自愿有偿退出上述权利。

　　□陈明（中国社会科学院政治学研究所副研究员）

　　编辑：陈静   实习生：唐杰婧   校对：王心