①甘南州碌曲县朶秀村。方言/供图
②73岁的林周县嘎曲镇老阿妈次仁玉珍在自家院子内打水。西藏自治区发展改革委/供图
③2010年8月，在塔什库尔干县塔吉克牧民家调研。方言/供图
④2009年9月甘孜游牧民定居现场会，参观刚建好的牲畜暖房。方言/供图
我国西部有广袤的草原，居住了1700万牧民，其中90%为少数民族，以草原畜牧业为生。在西部1.2万公里的陆地边境线上分布着54个牧业县，200多万游牧民世代在那里生活，承担着守边固土、维护边疆稳定和国家领土完整的重任。
由于地域偏远，交通不便，游牧民难以充分享受改革开放的成果和公共财政的阳光，成为全面建设小康社会最薄弱的环节之一。进入新世纪以来，党中央提出“统筹城乡经济社会发展”方略，把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，重点解决农村水、电、气、路、危房等民生工程，通过对游牧民实施定居安置，游牧民的生活面貌发生了巨大变化，一些牧区县已经摘掉了贫困的帽子，游牧民同全国人民一道，走在奔小康的道路上。
游牧民定居工程历程
千百年来，游牧民族逐水草而居，居无定所，既传承了草原文化，也受到严酷生存环境的困扰。解放前，我国北部和西部草原上，有1000多万藏、蒙、哈萨克、柯尔克孜、裕固、塔吉克等少数民族游牧牧民。新中国成立后，国家高度重视牧区的经济社会发展，在“逐步改游牧为定居放牧，实施农牧业结合，发展以牧业为中心的多种经济”的牧区畜牧业生产方针引导下，内蒙古、新疆等大部分游牧民实施了定居安置，部分游牧民转为定居放牧或直接转为农业生产。到2000年，游牧民已减少至约45万户，但是这部分游牧民多分散在青藏高原、新疆、内蒙古的边远牧区及边境线上，自然条件极其恶劣，饱受自然灾害侵袭，牲畜处于“秋肥春饿死”的状态，收入水平、生活水平远远低于当地周边牧民，成为社会最贫困的弱势群体。
2001年，根据中央第四次西藏工作座谈会精神，原国家发展计划委员会启动了西藏游牧民定居工程。西藏提出给每个游牧民定居户建60平方米住房以及牲畜暖棚或棚圈(100平方米)、贮草棚等配套设施的方案，国家给予一定资金补助。鉴于以往生态移民搬迁有过“搬得出、定不下、稳不住”的教训，此次采取了“冬春舍饲、夏秋游牧”的半定居模式，青壮年牧民夏秋转场放牧，老人、儿童不再随同，这既改善了游牧民的生活条件，解决了就医、上学、防灾减灾等问题，又不改变转场放牧的生产方式，草原游牧文化得以传承和延续。
经与西藏自治区原发展计划委员会的同志协商，先进行小范围试点，以后逐渐推开。“十五”期间，安置了8000户游牧民定居，同时，中央对每个定居户补助2.5万元。西藏的试点取得了较好成效，对当地产生了积极深远的社会影响。2007年，在国务院审议“十一五西藏游牧民定居工程规划”时，时任国务院总理温家宝同志指示要加快工程建设，“十一五”期间定居户数增至2.4万户。年底，国家发展改革委批复甘肃甘南藏族自治州黄河重要水源补给生态功能区规划时，又将区内1.5万户游牧民纳入了定居房建设范围。2008年，国际金融危机爆发，11月，中央实施扩大内需政策，加大了农村危房改造的支持力度，游牧民定居工程由试点阶段转为全面启动阶段，建设范围由西藏、甘肃甘南藏族自治州扩大至青海、四川、云南、内蒙古和新疆等7省区。
从游牧到定居，是游牧民生产和生活方式的一场深刻变革，也是一个复杂的系统工程。40多万户游牧民零散分布在青藏高原藏区和新疆边远牧区及边境线上，自然资源、民族、宗教、生产方式以及生活习俗差异很大，采取何种定居方式既能改善游牧民生活条件,又能传承和延续草原游牧文化，都需要认真研究，一旦出现失误，不仅国家资金打了水漂，也不利于边疆稳定。由于项目省区已扩大，且涉及住建部和原农业部的职能，经与两部门协商，最后确定由国家发展改革委牵头。2008年底，笔者多次召集项目省区发展改革委同志，研究游牧户的界定标准、布置省区开展摸底调查、核定户数、编制省区实施方案，并请西藏的同志介绍经验和具体做法，供各地借鉴参考。之后，笔者和农业处的同志陆续去西藏、云南、甘肃、新疆等省区进行了实地调研。
在调研中发现，国家在2008年底至2009年初下达的9万多户定居房及配套设施建设任务和23亿元资金，在省区间的推进程度并不均衡。一是由于项目建设地点分散、自然条件恶劣。二是新开展项目的省区对定居点布局和建设内容的设置没有完全理解，还是简单照搬以往生态移民的模式。三是希望国家提高补助标准，怕先干了吃亏。
针对项目中存在的问题，我们在四川甘孜藏族自治州康定县召开了全国游牧民定居工程现场会，7个项目省区发展改革委分管主任，以及甘孜、阿坝、迪庆、甘南四个藏族州和新疆阿勒泰地区政府有关负责同志参加会议，原农业部畜牧司、住建部村镇司的同志也参加了会议。会期正值9月中旬，但当地已是初冬，空气稀薄，天上飘着雪花，折多山披上一片银色。
笔者和时任四川省发展改革委副主任的曲木史哈同志(现任四川省委常委)先期乘车到达康定机场，接上40多名各省区同志直接到了塔公草原江巴村的现场。我们考察了定居点以及道路、供电、饮水配套设施等村里的公共设施建设，并向牧民详细了解建材供应、成本支出、建筑面积、收入来源、贷款偿还等情况，沿途也考察了未定居游牧民的生产生活情况，亲眼见到四处漏风的帐篷里，游牧民甚至用雨伞给新生婴儿遮风。
在江巴村，大家感受到游牧民群众对新居的期盼和对新生活的向往；看到乡镇干部对定居工程的建设热情，自资金下达后一直在施工现场督导，发现问题及时解决；看到时任四川省委书记刘奇葆同志把定居点建设与帐篷新生活项目结合起来，彻底改变牧区地方病、传染病多发，医疗、教育条件落后状况的决心，以及调动省内各方力量推进定居工程的具体行动，如抽调省内300多名技术人员对定居点选址、布局、房屋结构户型、水电路配套设施进行规划设计，协调部队无偿为牧区运送建筑材料等。70多岁的村主任当场拿出一封信请时任四川省政协副主席、甘孜州委书记刘道平同志转交省委书记刘奇葆同志，表达游牧民群众对党和政府的感激之情。
会议期间，我们饱受高原反应的困扰，缺氧、失眠、头痛欲裂，笔者还出现了血尿。大家对高寒牧区的恶劣气候、草原生态的脆弱性、游牧民的生存环境有了更加深刻的体会，增强了对实施游牧民定居工程的紧迫感和责任感，对牧区转变发展方式、后续产业发展、游牧文化传承、基层社会管理体系建设等一系列问题形成了共识。大家一致赞同采取以“大分散、小集中”为主的游牧民定居点布局，根据周边草场承载力确定定居点规模，同时采取“冬春舍饲、夏秋游牧”的半定居模式。对于部分旅游开发景区、生态功能核心区等需要整体搬迁的游牧户，根据实际情况并入周边村落或集中安置。原来要求提高补助标准的同志表示，论条件，西藏最艰苦；论困难，四川最困难(正值地震灾后重建)；他们能做好，我们也没有问题。会议情况上报给委领导，得到杜鹰和穆虹两位同志的充分肯定。
工作热情提高工程进度
2010年发生的两次灾情，对推进游牧民定居工程起到了积极的作用。一次是2010年初新疆北疆遭受60年不遇的特大风雪灾害。游牧民定居工程发挥了重要的减灾作用，得到中央领导的充分肯定。定居点一是有牲畜棚圈、储草棚等配套设施，从而减少了牲畜死亡；二是成为受灾牧民转移的中转站，便于政府组织救助。据阿勒泰地区的干部牧民反映，此次特大雪灾中，在周边国家死亡牲畜高达400万头的情况下，当地只损失了万余头，如果没有游牧民定居工程，遭遇这样的雪灾，很多牧民家庭都将一夜返贫。
另一次是2010年4月青海玉树发生了7级地震，大部分建筑在地震中倒塌，多人被埋，约2600多人遇难。游牧民定居点由于前期进行了地质勘察，严格按照建筑标准实施施工监管，80%以上的定居房在地震中保持完好，其余的定居房虽有裂缝但未造成人员伤亡。地震后，当地游牧民要求建定居房的热情空前高涨，青海省政府也把定居房建设作为灾后重建的三件大事之一。
项目省区的工作热情使得工程进度大大加快，随之而来的是省区提出的定居户数也不断增加，特别是新疆提出扩大范围和增加附属设施，给规划编制工作和资金协调带来很大压力，尽快锁定定居户数和建设任务成为当务之急。
我们对有关省区的要求进行了认真研究，并请教了中科院地理所研究员苏大学。一方面请新疆再次进行摸底调查，另一方面结合起草全国牧区会议文件再赴新疆调研。笔者和原农业部畜牧司杨振海副司长以及国家发展改革委农经司农业处的同志分别去了帕米尔高原的塔什库尔干县、克孜勒苏柯尔克孜自治州和阿勒泰地区。依据牧民现有生活状态为划分标准，确定了户数，此作法既防止了定居户之间的攀比，也保证了财政资金使用的公平性。经过近一年的反复核实，最终与各省商定以2008年底游牧民户数为准，共计41.6万户，193万人(分布在162县及27个团场)，并以此确定了建设规模和配套设施。扣除2010年底已完成定居任务的16.8万户，纳入《全国游牧民定居工程建设规划(2011-2015)》的为24.6万户115万人。鉴于全国开展保障房建设后建材价格上涨幅度较大，国家对每户补贴由2.5万元提高至3万元，配套设施中根据藏区和新疆的情况增加了饲草基地和青稞基地，以解决冬季防灾和人口集中后的口粮消费。《全国游牧民定居工程建设规划》于2012年5月20日由国务院常务会议审议通过，2012年8月以国家发展改革委、住建部、原农业部(发改农经〔2012〕2760号)的名义联合下达。
国家发展改革委领导对游牧民定居工程给予了高度关注和极大支持。规划编制期间，时任发改委副主任的杜鹰、穆虹两位同志就提高补助标准、增加配套设施、确定资金规模等问题亲自协调。在项目实施过程中，穆虹副主任先后两次到四川甘孜、阿坝州现场了解游牧民定居工程进展，指出先干先补先销号先受益，鼓励先干真干，争取提前完成“十一五”建设任务；并在年度资金安排上给予了很大支持，连续增加投资。原定2015年完成的建设任务，于2013年底提前全部完成，百万游牧民群众提前搬进新居，安稳越冬。这也是笔者经历过的唯一一个五年规划三年完成的项目。项目省区一致认为，游牧民定居工程是解决当前游牧民无法享受现代文明成果这个突出矛盾的雪中送炭工程，是使游牧民由四季游牧向“冬春舍饲、夏秋放牧”的生活方式转变的桥梁工程，是兼顾牧民生产生活条件改善、生产发展和保持草原游牧文化传承的德政工程。2008~2013年，国家共下达游牧民定居工程资金120余亿元，加上各地援疆援藏资金和省区财政多方筹措，以及银行信贷等，共投入资金约180亿元。
一个个定居房奠定了游牧民的脱贫基础
随着游牧民定居点建设，道路、电力、通讯、人畜饮水等相关项目一一接入，极大地改善了牧民生产生活条件，解决了牧区最重要最迫切的居住难、行路难、用电难、吃水难、通讯难、上学难、看病难等民生问题，使广大牧民充分享受交通、供电、供水、通讯、教育、医疗、文化娱乐等方面的公共资源和公共服务，提高了牧区社会发展程度和牧民素质，同时，也促进了牧区的生态保护和发展方式的转型。
四川甘孜藏族自治州在项目实施期(2009~2013年)安置了游牧民4万多户，减少贫困人口4万多人，贫困率由30%降至23%，有力地支持了扶贫工作。游牧民集中安置的塔公镇，牧民可支配收入由2300元增至6300元。随着公共基础设施的改善，一批批新式藏式民居的落成，带动了当地的家庭旅游，减轻了周边草原的压力，旅游收入已成为当地牧民的主要收入来源，2017年牧民收入达到12500元，已比肩本省区农民人均收入水平，实现了“定得下、稳得住、能发展”。
甘肃甘南藏族自治州在2009~2013年间，建设定居点170余个，建成住宅1.45万套，使近7.3万人实现定居，配套建设了村道(巷道)140公里，人畜饮水管189.2公里，架设农电线路462.8公里，新建和改建学校，配套建设卫生院(室)、敬老院和村委会，同时配套建设了青稞基地、牛羊育肥小区和1万多座牲畜暖棚，有效转移天然草场116.5万个超载的羊单位，减轻了天然草原压力，提高了抗灾能力。全州农牧民可支配收入增长了70%，贫困率由35%降至30%，减贫人口2万多人，其中大部分是游牧民。游牧民定居后，包虫病、布病等人畜共患病发病率大大降低。定居户集中的玛曲、碌曲县，2017年牧民收入已达到8200多元，比2009年增加了1.7倍，达到了全省农民人均收入水平。碌曲县尕秀村在游牧民定居后，成立了牦牛养殖合作社，2016年在县农信社的支持下，在定居点基础上建立了自驾游营地，经过几年运营，现已是远近闻名的生态旅游藏寨。留在定居点的老人成为清洁工，也在为州里打造全域无垃圾生态旅游区尽绵薄之力。
新疆在实施游牧民定居工程的同时开展教育扶贫，克孜勒苏柯尔克孜州从小学生入手，用“小手牵大手、走出大山”，逐步实现牧民转产转业，阻隔贫困的代际传递。
调研深入工作细致方能力保政策周全
游牧民定居工程在牧区得到广泛好评，社会各方对此也高度关注。2010~2012年的历年全国两会期间，人大代表、政协委员针对游牧民定居提出了几十份建议和提案，一些从事民族宗教文化研究的委员也提出过疑虑。其中，来自云南大学的全国政协委员杨先明担心地方不顾牧民意愿，强制推行牧区“城镇化”。担心建房加重牧民负担，担心牧民的宗教需求和游牧传统文化传承等，建议国家部委和地方政府谨慎决策。从提案中可以看出，杨先明委员对民族宗教问题有较深研究，他的提案有一定的代表性，他所担心的问题我们在项目前期调研时都研究过。笔者即与他直接沟通，向他介绍了这项工程从试点到推开的过程，详细解释了改善游牧民越冬居住条件的半定居模式，对牧民亲朋好友邻里间借贷和相互帮衬，以及村里公共设施等一系列他担心的问题。杨先明委员对答复非常满意，连说了三个没想到：没想到你在牧区做过这么深入的调研，没想到国家发展改革委工作这么细致，没想到国家政策这么周全。据此回复的政协提案被国家发展改革委评为提案优秀复文。2013年2月，时任国务院总理温家宝同志到国家发展改革委视察工作，笔者请温家宝同志在游牧民定居规划上签字，并简要汇报游牧民定居工程进展情况，温家宝同志看着四川游牧民定居画册感慨地说：真是大变样了！真漂亮！国际妇女儿童组织去甘孜、阿坝看过，感动得不得了，他们完全没有想到。
时光荏苒，一晃过去了10年。今年7月，笔者再次踏上甘南草原，享受了交通基础设施带来的便捷，3个多小时就到达了合作市。公路边是整齐的民居和牧民办的民宿，远处是牲畜的棚圈和暖房，与当年游牧民四处漏风的帐篷形成鲜明反差。回想当年在高原、边境调研路上的辛苦，回想甘孜现场会几十名同志中已有两名同志把生命留在了牧区，真是感慨万千。客观地看，国家给了西部牧区很大支持，但要摆脱贫困，更重要靠当地的干部和牧民群众，他们用勤劳双手改变着家乡面貌和自己的命运，从生态保护入手，加紧把绿水青山变为金山银山。正如习近平总书记说的，幸福都是奋斗出来的。
(作者系国家发展改革委农村经济司原副司长)
