全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。建设社会主义现代化强国，实现文化强国、教育强国、人才强国、体育强国、健康中国的发展目标，就必须把我国发展的巨大潜力和强大动能充分释放出来。充分挖掘县域发展潜力，才能加快提升都市圈和城市群高水平一体化、有序推动乡村全面振兴、有效维护生态安全和粮食安全保障。
一、为什么要研究县域发展潜力
推动高质量发展的需要。高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，是开创现代化新道路和人类文明新形态的重要支撑。县域发展空间广阔，人力资源丰富，发展潜力巨大。研究县域发展潜力，可以指明县域发展方向，引导不同县域走符合自身发展阶段和发展特色的高质量发展道路。
推动区域协调发展的需要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展，支持特殊类型地区加快发展。”挖掘县域发展潜力，尤其是在中西部地区和东北地区寻找强有力的新增长点，才能在发展中促进相对平衡。
推动乡村全面振兴的需要。县域是乡村的主要承载空间，乡村主要分布在县域。要全面推进乡村振兴，必须把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县城综合服务能力。因此，党中央明确要求“县委书记要把主要精力放在‘三农’工作上，当好乡村振兴的‘一线总指挥’”。充分发掘县域发展潜力，才能持续增强县域综合实力，为乡村全面振兴提供了重要物质基础。
维护生态安全和粮食安全的需要。县域生态资源丰富，是生态建设的重要战场，是国家重要生态安全屏障，也是粮食主产区的重要承载地。挖掘县域发展潜力，不是要县域一哄而上、大干快上，而是要引导县域科学定位，在明确自身主体功能，守住生态红线、耕地红线的基础上谋求高质量发展。
二、县域发展潜力的研究思路
潜力模型是区域经济中的常用模型，潜力模型的作用是测度定位于空间既定点的质量集合对单位质量所施加的影响。潜力模型不仅考虑区域本身的特征，而且测度和分析各地经济活动对空间中某一区位产生的潜在影响，由此表示该区位在地区或国家中可能拥有的发展机会。新经济地理理论为潜力模型提供了理论支撑，从市场需求方面分析地区经济在规模报酬递增作用下克服运输成本的能力。国外学者主要将城市引力和潜力模型运用于人群迁徙方向（拉文斯坦，1881）、商业中心服务范围（赖利，1931）等方面的研究上；国内学者主要将城市引力和潜力模型运用于城市等级体系的相关研究（顾朝林，2008；王雅琦、李宁、苗建军，2013；等）。总体上说，潜力模型更适用于对城市发展的相关研究，其对研究对象本身的整体性和匀质性的隐含假设，对空间尺度相对较大、发展差异明显的县域而言，适用性就大大下降了。
因此，县域发展潜力需要从影响县域发展的各种因素出发，从经济增长、社会进步、资源环境等角度进行综合评价。从经济增长的角度，美国经济学家阿罗（1962）将影响区域发展潜力的因素归结为劳动和资本两个方面；国内学者贾晓霞等人（2003）则从经济、社会、资源环境与管理四个方面阐释区域发展潜力的影响因素。在研究方法上，张新红、张志斌（2007）运用主成分分析法分析了城市发展潜力，张可（2011）则运用结构化方程模型分析了全球主要城市的发展潜力，江璐璐（2013）构建了城市群可持续发展潜力评价指标体系。任泽平（2019）进一步提出了城市发展潜力的分析框架，基本逻辑是：人随产业走，产业决定城市兴衰，规模经济和交通成本等区位因素决定产业布局。
上述研究成果，对分析县域发展潜力具有重要启示，但在高质量发展新阶段，必须在全面把握人与资源环境的复杂互动、空间格局加快调整、城乡关系深刻变迁等背景的基础上，对区域发展潜力的影响因素和分析框架进行重新梳理。比如：
丰富的矿藏资源，是县域发展的宝贵财富，但“资源诅咒”大量出现，资源枯竭则是绝大多数资源型县域不得不面对的困境和难题，随着“双碳”行动计划的实施，部分资源甚至可能会成为“负资产”；
过去是人随着产业走，但随着劳动力供求形势的变化，产业随人走的现象也屡见不鲜，一方面是劳动密集型产业向中西部劳动力密集区域转移，另一方面是高端人才不但可以带来一个项目、建立一个企业，甚至带动一个产业、培育一个产业集群；
高速公路和高铁等大型交通基础设施的修建，推动了空间一体化进程，降低了交通成本、提升了运输效率，对提升宏观效益无疑发挥了巨大推动作用，但是对具体的县域而言，虽然区位条件改善了，但却可能面临着更严重的人口、资本等可流动要素流失，发展潜力和家底甚至可能被加快“掏空”；
此外，强调规模经济，实际上是过度关注空间锁定效应和路径依赖，会忽视区域发展中的扩散效应，对县域发展中的跃迁、赶超等现象难以做出合理解释；等。
在上述分析的基础上，壹城智库课题组在构建县域发展潜力理论架构过程中，着重考虑了以下几个方面：
一是坚持高质量发展导向。所谓高质量发展导向，就是要深入贯彻新发展理念。从问题导向把握新发展理念，必须重视创新在县域发展中的牵引作用，必须加快推动经济社会发展全面绿色转型；从忧患意识把握新发展理念，必须增强忧患意识、坚持底线思维，确保粮食安全和生态安全，推动县域在维护产业链供应链稳定安全方面发挥必要作用。
二是坚持多元化目标。在新发展阶段，在推进县域现代化进程中，科学判断县域发展潜力大小，不能唯GDP论，更不能唯经济增长论。县域发展潜力评价，应引导县域顺应空间结构变化趋势，持续提升主体功能。城市化地区的县域，应突出经济发展和人口集聚目标，加快提升承载力，努力成为区域经济发展的新增长点。农产品主产区县域，应突出粮食生产和农业生产条件改善，更好发挥在保障国家粮食安全中的作用。生态功能区县域，应坚持生态优先，重点探索绿水青山与金山银山的转化机制，努力实现生态产业化。基于县域多元化发展目标，发展潜力评价指标应该更具包容性，弱化经济发展类指标，更多考虑对县域发展品质具有支撑和提升作用的指标。
三是坚持以人为核心。我国现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。在现代化过程中，核心是人的现代化，人口流动和人的全面发展水平将决定县域发展进程。因此，必须着眼于解决地区差距、城乡差距、收入差距等问题，改善人居环境，推动社会全面进步和人的全面发展，促进社会公平正义，让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
四是坚持市场化方向。管理体制和营商环境，与县域发展潜力息息相关。要引导县域逐步建立和完善市场化、法治化营商环境，鼓励县域通过改善营商环境吸引更多资本和人才。要加快改革一切不利于人口流动的制度，合理预测人口规模和结构，在人口自由流动和迁徙中谋求县域发展。
三、县域发展潜力评价体系
考虑县域发展潜力具有动态性、隐蔽性和滞后性等特征，为科学评价不同县域发展潜力的差异、来源和动态变迁，壹城智库课题组根据引领性、包容性、科学性等原则，构建了县域发展潜力评价体系。
人力资源。如前所述，人是最宝贵的资源。县域人力资源应从人口规模及其变动趋势、人口素质和人口年龄结构三个方面进行分析。人口规模及其变动趋势，主要用三个指标衡量，即常住人口规模、近5年常住人口年均增长率、净流入人口占常住人口比重。人口素质主要用两个指标来衡量，即劳动年龄人口平均受教育年限、每 10 万人中拥有大学文化程度人数。年龄结构主要考虑人口老龄化的影响，使用一个指标来衡量，即65岁以下年龄人口占比。
经济活力。一个地区的经济发展活力，主要体现在投资行为、财政收入和资金流向三个方面。投资行为主要包括两个指标，固定资产投资反映的资本对县域发展的信心，民间投资占固定资产投资比重则反映市场投资的活跃程度。财政收入主要使用一般公共预算收入来衡量。需要注意的是，为了准确反映“潜力”而不是“实力”，课题组对固定资产投资和一般公共预算收入均使用了增速，而不是绝对规模。资金流向主要使用存贷差来衡量，由于县域资金外流是普遍现象，因此课题组采用了年末金融机构各项存贷款差额占存款余额比重这一指标。
发展特色。发展特色，一方面指的是县域在区域发展中的独特作用，另一方面指的是县域特有的发展“标签”。一般来说，这种特色，既可能是在长期发展中逐步形成的，也可能是国家或省赋予的“特殊使命”。课题组主要使用如下五个指标来衡量县域发展特色，即国家级和省级产业园区数量、累计国家级和省级试点示范个数、累计国家级和省级荣誉个数、国家地理标志产品个数、国家和省部级重点实验室个数。
人居环境。人居环境，在很大程度上决定了县域居民的生活品质，也在很大程度上影响着营商环境。因此，人居环境是县域发展潜力至关重要的影响因素。课题组使用五个指标来衡量县域人居环境，即空气质量优良率、森林覆盖率、人均公园绿地面积、城镇黑臭水体消除率和城镇建成区道路面积率。
表1 县域发展潜力评价体系
四、县域发展潜力评价结果
依据上述指标体系，课题组对1871个县域进行了总体评价。数据来源包括：2020年国民经济和社会发展统计公报，2021各省市统计年鉴，2020县和自治县的统计公报，2020中国县域统计年鉴，以及课题组在互联网上抓取的相关数据。排名前100的县域如表2所示。
表2 2021县域发展潜力百强
从发展潜力县域百强的区域分布来看，东部、中部、西部和东北分别占39席、38席、20席和3席。这表明，东中西部齐头并进，县域发展潜力未来可期。东部县域的潜力在人力资源、发展活力、发展特色和人居环境四方面都比较均衡；中西部县域的发展潜力，主要体现在发展活力和发展特色；东北地区县域的发展潜力，主要体现在发展特色。从传统的南北方来划分，南方占73席，北方占27席。这主要是因为南方县域人口集聚能力相对较强，经济发展更具活力。
分省份来看，安徽省县域经济潜力引人注目。2021年，安徽省总共有17个县域入选县域发展潜力百强。作为长三角的有机组成部分，安徽省县域虽然发展水平和综合实力相对较弱，但是随着长三角更高质量一体化进程加快，其发展潜力将进一步转化为发展动能。在西部地区，四川省的表现最为亮眼，共有9个县域入选发展潜力百强。这表明，随着成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，这一地区的县域将迎来黄金机遇期。
