李巍宋亦明:特朗普的能源政策影响究竟多大?(下)

李巍宋亦明:特朗普的能源政策影响究竟多大?(下)
2017年12月05日 18:35 新浪网 作者 人大重阳

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核心提示

特朗普就任美国总统后掀起了一场“特朗普旋风”,对美国的内外政策进行了全面调整,给美国的价值观念、社会形态、政策传统带来了“前所未有的冲击”。在能源与气候领域,特朗普政府基于其一以贯之的“美国优先”的观念重塑了美国能源与气候政策网,不仅对美国国内,还对全世界能源的开发和使用都产生了重大的影响。就中国而言,中美能源贸易合作与气候治理合作也受此影响而呈现出了“一热一冷”的新态势。

特朗普政府能源与气候政策的影响

(一)对美国的影响

特朗普政府的能源政策对美国国内各能源产业将产生“大洗牌式”的影响。

一方面,对化石能源开发所施加的严苛制度约束被基本打破,化石能源产业将复兴。

特朗普政府结束了“对煤炭的战争”后,不仅2017年上半年煤炭行业就业人数与产煤数量双双触底反弹,而且预计煤炭产能有可能在特朗普第一任期结束后恢复至2010年左右的水平。同时,特朗普政府结束了奥巴马政府鼓励石油和天然气开发但又施加排放限制的“矛盾政策”,从基础设施建设、对外出口谈判、开采地区许可、项目审批等多个方面给予了全方位支持。由此,2020年美国石油和天然气的实际产量很有可能明显超出能源信息署之前作出的20万亿和32万亿英热单位的预测。

另一方面,美国的新能源产业则进入“寒冬”,失去制度保护的新能源不得不在市场化的条件下与化石能源竞争,同时政府研发投入的大幅减少延缓了新能源产业推动代际更新与降低成本的努力。

伴随着化石能源“挤出效应”的进一步凸显,美国太阳能和风能项目建设可能会趋缓,年新增发电量中新能源所占的比重将明显回落。总之,特朗普政府的能源政策使得美国能源产业出现了“化石能源进,新能源退”的“高碳转变”,美国的能源强度和碳强度也将在特朗普总统任期内止跌回升。

李巍宋亦明:特朗普的能源政策影响究竟多大?(下)

不过,特朗普政府大力推动能源出口,美国将再次成为能源净出口国并且初步掌握“能源优势”。特朗普政府不仅对化石能源开采设施、运输管网及出口终端建设提供了积极的支持和引导,还直接与其他国家元首就出口或扩大出口美国能源进行谈判。之前加拿大和墨西哥是美国天然气仅有的大规模出口国,而特朗普就任总统后已同中国、印度、韩国、日本、波兰、立陶宛等多国达成了天然气出口或扩大出口协议,未来还会有更多国家成为美国的能源出口伙伴。特朗普在“释放美国能源大会”上承诺要大规模向海外出口煤炭,今后特朗普在会晤其他国家领导人的过程中将会将煤炭进出口合作纳入议程。同时,美国在2016年的石油出口量约为每天400万桶,今后这一数字还将进一步提升。美国能源信息署曾预测,参照奥巴马总统执政时期的能源进出口变化趋势,美国很有可能在2026年左右成为能源净出口国,这将彻底改变美国长期依赖其他国家能源的现状,而特朗普扩大能源生产和出口的努力很可能促使这一节点提前到来。一旦美国重新转变为能源净出口国,不仅美国的经济霸权地位将重新获得“能源优势”的护持,同时美国还获得影响能源进口国的“能源权力”并且能够在于这些国家的经济谈判中处于优势地位。由此,未来美国的国际能源政策将更侧重如何运用好“能源优势”,而非如何保障美国的“能源安全”。

(二)对世界的影响

特朗普政府的能源与气候政策还从供求关系、投资关系、气候治理三个方面对全世界产生了影响。

首先,特朗普大力推动煤炭、石油和天然气出口,国际能源市场呈现出“供过于求”的态势。

2017年第二季度美国石油出口量达5.6亿桶,比去年同期增长了12.1%;二季度天然气出口量达7544.4亿立方英尺,比去年同期大幅增长了37.4%;二季度煤炭出口量达2179.6万短吨,更是比去年同期猛增了53.2%(详见图1)。在全球能源市场供过于求、化石能源价格处于历史低位的背景下,特朗普鼓励能源出口的政策更是进一步加剧了当前供过于求的态势,全球能源供求关系更为失衡。同时,美国扩大能源出口还加剧了主要能源出口国争夺市场份额的竞争,美国与石油输出国组织在石油市场的竞争现已十分突出,同时与俄罗斯在东欧地区开展的天然气出口竞争也不断显现。而伴随着美国能源出口规模的进一步扩大,预计未来供求失衡将更为显著,各能源输出国之间的竞争也将更为激烈。而那些高度依赖能源出口的国家在经济上也将受到更大的打击,从而可能带来地缘政治格局的连锁反应。

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图1:2013-2017年第2季度美国主要化石能源出口量

其次,特朗普大力鼓励美国能源企业对国内投资,抑制了这些企业对世界其他地区能源项目进行投资的动力,国际能源“投资缺口”增多。

特朗普以承诺减少75%的规章约束和“大幅”降低企业税为激励,鼓励美国能源企业对国内能源的开采与开发,这一“内向性”的投资引导政策虽然极大促进了国内化石能源项目的开发,但同时造成了美国能源企业对国外项目投资的下滑,其中美国能源企业首选的目的地——拉丁美洲国家所受波及最为明显。虽然美国国务院发布了针对拉丁美洲国家的能源投资指导,国务卿蒂勒森也鼓励加强对拉丁美洲以及其他地区的能源投资,然而这并未改变美国能源公司“投资回流”的趋势。当前,美国能源企业对巴西、墨西哥、秘鲁、委内瑞拉的投资明显回落,已经投资的项目也不再追加投资,拉丁美洲地区的“能源投资缺口”显现并有不断扩大的趋势。同样,美国企业“投资回流”后,非洲以及中亚部分国家也将出现“能源投资缺口”,亟待其他国家填补。

最后,特朗普废除约束性减排规章并退出《巴黎协定》的气候政策对全球气候融资和气候援助起到了负面影响,同时国际社会还将分摊本应美国承担的减排成本。

2010到2014年间,美国向其他国家提供了25亿美元专门用于气候援助,2014年奥巴马总统还承诺向绿色气候基金另外再提供30亿美元资金,但特朗普政府已经宣布不再提供尚未到位的20亿美元,这使得本来就规模有限的绿色气候基金更为捉襟见肘。同时,政府对绿色气候基金等的资助是撬动私人资本参与应对气候变化的重要杠杆,美国停止提供政府经费将使得撬动私人资本参与应对气候变化变得更为困难。另外,如果美国在2025年的温室气体排放量与2005年相同,那么这意味着美国将增加19.95亿吨二氧化碳排放,欧盟在2030年的排放空间将减少1.91亿吨,同时带来造成887.48亿美元的经济损失。届时,包括中国在内的《巴黎协定》其他缔约国也将共同分担这一本该由美国承担的减排成本。

(三)对中国的影响

特朗普政府的能源与气候政策对中国也构成了重大影响,主要体现在两个方面。

一方面,中美能源贸易合作出现了历史性机遇,能源合作有可能成为缓解中美贸易不平衡、推动中美经济合作的全新增长点。

当前,中国国内的石油和天然气产能远不能满足自身消费需求,2016年中国石油消费量达到5.78亿吨,但国内产量仅为2.00亿吨,自给率仅为34.6%,而天然气的消费量也达到了2103亿立方米,但国内产量仅为1384亿立方米,自给率为65.8%。中国面临着产能提升空间有限而需求量增速明显的供需压力,这一压力只能通过扩大能源进口规模而得到暂时缓解。特朗普政府积极出台政策以鼓励美国能源出口,同时与中国就扩大能源出口多次进行了不同级别的磋商,这些努力也恰好迎合了中国的进口需要。2017年前7个月中国已从美国进口了约1121.5万吨石油,同比增长了76.82%;同期从美国进口了6.92亿立方米天然气,同比增长了681%;前6个月从美国进口了174.9万短吨煤炭,同比更是增长了近13倍(详见图2)。预计伴随着中国能源进口需求的进一步增大以及美国能源出口量的提升,在中美政府的共同推动下,两国的能源贸易规模还将进一步提升。

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图2:2013-2017年第2季度美国主要化石能源对华出口量

另一方面,中美气候合作明显受阻,两国共同领导全球气候治理的进程宣告终结。

虽然2017年6月份美国能源部长访华期间表达了进一步推动两国清洁能源合作的愿望并与中国签署了清洁能源合作备忘录,但微观层面和技术层面的清洁能源合作无法抵消由两国在宏观层面和机制层面的气候合作的倒退所带来的负面影响,两国之前密切的双边气候合作现已全面转冷。特别是,中美两国共同推动了《巴黎协定》的达成并积极引领全球气候治理进程,“中美合作领导”的全球气候治理结构一度显现,然而特朗普退出《巴黎协定》并置身全球气候合作之外使得中美合作领导全球气候治理的努力宣告中止。当前美国参与全球气候治理的合作意愿明显不足、合作能力有所降低、与中国等其他各方存有明显分歧。受此影响,中美国家层面的气候合作很可能再无重大突破,中国只能转向谋求与美国地方政府、欧盟及其他国家共同采取行动以应对气候变化。

政策建议

特朗普政府的能源与气候政策贯彻了“美国优先”的政策理念,遵循了“以经济建设为中心”的内外政策基本走向,对奥巴马时期的政策遗产进行了全面深入的调整,并以“特朗普经济学”为内核重构了能源与气候政策网。特朗普政府颁布了一系列旨在复兴化石能源产业、推动美国“能源独立”、促进能源出口、打破新能源制度保护、革除气候规制约束等的行政命令与行政备忘录,这些政策不仅在美国国内产生了深远影响,其对全世界的影响也正在不断显现。特别是就国际经贸关系而言,在特朗普的持续影响和塑造下,美国的能源产能和出口规模将会明显提升,美国的经济霸权地位将重新获得“能源优势”的护持。可以预见,未来美国国际能源政策将不再以保障美国“能源安全”为核心目标,其政策出发点将全面转向在对外经济交往中运用“能源优势”以谋取更多利益。

当前,中国政府的能源与气候政策可以在下述四个方面进行调整或加强。

首先,进一步加强与美国的能源贸易合作。

支持国有能源企业与美国能源供应商积极洽谈能源贸易合作协议,鼓励扩大美国煤炭、石油和液化天然气的进口规模。同时,由发改委能源局牵头会同商务部等部门与美国商务部、能源部及能源企业进行谈判,推动大规模进口美国能源的技术性政策尽快落地。此外,在东南沿海地区提前规划和建设液化天然气接收站、储备库和运输管道,保证有充分的储运能力以接收自美国进口的液化天然气。

其次,聚焦美国投资回流后的能源投资真空,大力支持企业进行投资。

通过发布对外能源投资指南等方式,鼓励有能力的企业赴拉丁美洲等地区对能源领域进行投资,支持这些企业积极参与能源的勘探与开采、精炼设施和管网建设、收购当地能源企业、竞拍主要能源产区开采权,尽可能“锁定”更多的“权益油”和“权益气”。

再者,继续大力推进清洁能源革命。

由于面临着不同的国情,中国不应该随特朗普的政策调整而舞,而是要继续在国内坚持节能减排的政策,逐步降低对化石能源的依赖,坚决推动清洁能源的发展和技术革新,争取在新能源革命中占据并保持领先地位。

最后,积极参与全球气候治理,履行大国责任。

即便美国放弃了气候治理领导地位并以消极的姿态应对气候变化,中国仍需更积极地承担气候治理领导责任,推进不同机制下的气候合作,联合欧盟、日本等其他行为体共同落实温室气体减排目标。同时,中国应尽力维护全球气候治理的既有合作成果,在更长时段中继续寻求与美国联邦政府开展气候合作。这一方面有利于国内生态环境的保护,另一方面也有助于在国际上树立“引领性”的大国新形象。

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