「专家视角」国土空间用途管制的正、负面清单|养老|博物馆|负面清单

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　　国土空间用途管制正、负面清单内容

　　制定国土空间用途管制的正、负面清单，根植于有限政府理论。它是把政府及其部门的国土空间用途管制行政职能、权限彻底公布在阳光下，以清单方式进行列举，明确管制行政机关履行职能、行使权力的范围边界，都应该按照清单运行，不列入清单列举范围内的职能权限，行政机关不许越权越界，这是空间治理体系和治理能力现代化的内在诉求。从本质上讲，国土空间用途管制是围绕公共利益目标，对空间再生产的秩序进行有效治理的过程。在市场环境条件下，面对后现代社会各类主体价值判断的多样性，国土空间用途管制必然带来一系列的矛盾冲突和不确定性。

　　对于各种用途的管制行为，不同群体甚至不同的政府部门往往也有不同的界定。相对而言，一些不符合公众利益或者法律法规的情形，却是比较容易判断的，社会公众的认识也往往比较一致。比如，要不要保护优质耕地，要不要保护生物多样性等，不同的主体都能够形成基本一致的共识。因此，可以引入负面清单概念，将生态功能保护区域、永久基本农田保护区域、基础设施配置区域等，纳入用途管制的负面清单，并以负面清单为基础，分别制定相应的管理规则和措施。

　　国土空间用途管制正面清单内容的界定，总体上要遵循以下4项原则：①符合法律法规的要求。②符合国家发展的重大战略。③符合相关技术标准，达到相应的工作深度。④有利于提升国土空间的秩序和品质。按照此原则，正面清单的内容主要是界定允许、鼓励的开发利用项目和行为。例如，自然生态核心区和保障区，都可以采用正面清单管理。自然生态保障区的正面清单可列举如下：①允许符合《中华人民共和国自然保护区条例》及相关法规规定的活动。②可以允许进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。③允许建设有利于环境治理、资源保护或景观维护的基础设施，必要的科学实验以及法律、行政法规另有规定的相关活动。④在不影响自然保护区主体功能的前提下，对范围较大、目前核心区人口较多的，可以保持适量的人口规模和适度的农牧业活动，同时通过生活补助等途径，确保人民生活水平稳步提高。饮用水水源二级保护区，也可以采用正面清单管理：①饮用水水源二级保护区内，在采取一定措施，防止污染饮用水水体的前提下，可进行网箱养殖、旅游等项目，旅游项目应以可持续发展为理念，以保护生态环境为前提，以统筹人与自然和谐发展为准则，依托良好的自然生态环境和独特的人文生态系统，采取生态友好方式，合理开展。②禁止开发区的红线区域外允许由国务院审批的重大线性基础设施建设以及由省级政府或授权市县级政府审批的非重大线性基础设施建设的线性基础设施。

　　国土空间用途管制负面清单内容的界定，要遵循法无禁止即可为的总原则，具体还要坚持5项原则。①法制原则。国土空间用途管制的负面清单要全面落实依法治国的基本方略。法律、行政法规和国务院决定未作规定但确需纳入市场准入负面清单的新设事项，应在科学评估的基础上，依照法定程序提请制定或修订法律、行政法规或国务院决定。涉及影响全国经济社会发展的重大事项，要履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等决策程序。②安全原则。制定和实施国土空间用途管制准入负面清单，必须坚持总体国家安全观，遵循维护国家安全的法律法规和国家关于各领域安全的制度体系。要以保障粮食安全、生态安全、经济安全为重点，维护国家基本制度和空间开发利用秩序。③简明至上原则。一个真正有效的清单不是无所不包的，而是应该简单、可测、高效，清单的目的是为了简单，而不是让事情变得更复杂。列入准入负面清单的事项应当尽量简化、确属必要。④激发活力原则。清单的制定要有利于激发国土空间的整体活力，充分发挥国土空间开发利用的潜能，促进国土空间的高效集聚开发，降低市场负外部性，而不是消解或降低国土空间开发利用的整体效益。⑤持续改善原则。经济社会发展和人的需求都是动态变化的，清单不是灵丹神药，并不是有了清单就可以万事大吉和高枕无忧。清单的重要特质就是持续更新和不断改善。按照上述5项原则，负面清单的内容主要是界定禁止、限制的开发利用项目和行为。例如，自然生态核心区和保障区以外的一般生态保护区，可采用负面清单管理：①禁止新建、扩建、改建三类工业项目和涉及重金属、持久性有毒有机污染物排放的工业项目，现有的要逐步关闭搬迁，并进行相应的土壤修复。②原则上禁止新建农村居民点，允许保持一般生态区内现有合法的村居宅基地规模，并根据人口外迁情况逐步减小宅基地规模。③禁止在25°以上陡坡地开垦，25°以上的陡坡耕地逐步实施退耕，加强生态公益林保护与建设，提升区域水源涵养和水土保持功能。④原则上禁止新、改、扩建矿产资源开发项目。⑤严格控制噪声、恶臭、油烟等污染排放较大的建设项目。

　　无论是正面清单还是负面清单，用语都要准确，避免含糊其词，要明确时间的节点和空间的边界，而且必须接受检验并不断修订。更为重要的是，负面清单要特别重视与行政审批事项清单的衔接。对未列入国家行政审批事项清单、已经取消的涉及市场准入的事项，不得纳入国土空间用途管制准入负面清单，其余经审查合格的准入负面清单事项，在准入负面清单中逐条列出。

　　国土空间用途管制正、负面清单案例

　　为落实《北京城市总体规划（2016年—2035年）》要求，北京市规划和国土资源管理委员会于2018年发布了《建设项目规划使用性质正面和负面清单》。北京市按照市域空间结构，划定6个功能分区，并按照疏解非首都功能、补齐地区配套短板、完善地区公共服务设施、加强职住平衡的原则，制定不同的正、负面清单管控要求。北京市首次在国土空间用途管制的用地性质上设出负面清单，规定在首都功能核心区限制四环路以内的各类用地调整为住宅商品房；限制三环路以内的各类用地调整为仓储物流设施；城市副中心限制各类用地调整为一般性制造业、区域性物流基地和批发市场。正面清单设置中提到，鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为中央党政军领导机关办公和配套用房；鼓励历史建筑调整为博物馆等公共文化设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育、养老设施；鼓励居住区相邻用地调整为社区便民服务、菜市场等为本地居民服务的居住公共服务设施（何谨，2018；杨昔，2019），正、负面清单的具体内容摘录如下：

　　1.首都功能核心区

　　主体功能：鼓励首都核心功能、限制非本地居民服务其他职能。

　　正面清单：鼓励工业、仓储批发市场等用地调整为中央党政军领导机关办公和配套用房；鼓励历史建筑调整为博物馆等公共文化设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育、养老设施；鼓励居住区相邻用地调整为社区便民服务、菜市场等为本地居民服务的居住公共服务设施。

　　负面清单：限制各类用地调整为大型商业项目、商务办公项目、综合性医疗机构、专科教育、高等教育用房、住宅商品房、仓储物流设施。

　　2.首都功能核心区以外的中心城区

　　主体功能：鼓励配套服务和创新发展，限制人流集聚功能。

　　正面清单：鼓励各类用地调整为养老设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为学前教育设施；鼓励中关村科学城范围内的各类非居住建筑调整为科技创新用房；鼓励三环路以外商业零售、商务办公、酒店宾馆等建筑调整为体育健身、剧场影院、图书馆、博物馆等公共文化建筑，以及出租型公寓。

　　负面清单：限制各类用地调整为大型商务办公项目、区域性物流基地和批发市场；限制五环路以内的各类用地调整为综合性医疗机构、中等职业教育、高等教育及面向全国招生的培训机构和文化团体；限制四环路以内的各类用地调整为住宅商品房；限制三环路以内的各类用地调整为仓储物流设施。

　　3.城市副中心

　　主体功能：鼓励公共服务和创新发展，限制一般制造等。

　　正面清单：鼓励各类用地调整为托幼、小学、中学等教育设施和养老设施、社区便民服务、菜市场等为本地居民服务的居住公共服务设施；鼓励各类非居住建筑调整为体育健身、剧场影院、图书馆、博物馆等公共文化设施和医疗设施；鼓励工业、仓储、批发市场等用地调整为科技创新用房。

　　负面清单：限制各类用地调整为一般性制造业、区域性物流基地和批发市场。