编者按：氢燃料作为公认的清洁能源，氢能产业发展已经成为中国能源战略布局的重要部分，加氢站的建设也逐渐增多。中国氢能联盟组织编写的《中国氢能源及燃料电池产业白皮书2020》预测，2025年中国将建成200座加氢站，2050年，加氢站数量将超过1万座。
在碳中和背景下，加氢站的建设与运营管理亟需法律上的监管，但目前国家层面的相关立法尚处于空白阶段。3月22日，成都市经信局会同市发改委等共8个部门联合发布了《成都市加氢站建设运营管理办法（试行）》规定了从事加氢站经营活动需申办《危险化学品经营许可证》；该办法还将加氢站纳入特许经营权目录予以管理，与其他省市的相关规定相比，具有独创性。将加氢站纳入特许经营权范畴，对于经营加氢站的企业来说，既是挑战也是机遇。
但成都将加氢站纳入危化品管理并非首创。2020年11月，福州市人民政府办公厅发布的《福州市加氢站建设及运营管理办法》就规定了加氢站经营主体应向市应急管理部门申请核发《危险化学品经营许可证》。与其他地方将加氢站站参照加气站参照城镇燃气予以管理的模式不同，也体现了地方立法的竞合。
作者：王倩颖 阳光时代律师事务所油气事业部
一、加氢站的“氢气”属于危险化学品吗？
根据国家安全监管总局2011年发布的《首批重点监管的危险化学品名录》和2015年发布的《危险化学品名录》（2015），氢气（化学名称“氢”）属于危险化学品（见图1、图2）。
图1 《首批重点监管的危险化学品名录（2011）》部分截图
图2 《危险化学品名录（2015）》部分截图
二、加氢站应办理《危险化学品经营许可证》吗
1.危险化学品经营许可证的适用范围
原国家安全生产监督管理局修订的《危险化学品经营许可证管理办法》(2015修正)对应当办理危险化学品经营许可证的适用范围进行了规定：
第二条 在中华人民共和国境内从事列入《危险化学品目录》的危险化学品的经营（包括仓储经营）活动，适用本办法。
民用爆炸物品、放射性物品、核能物质和城镇燃气的经营活动，不适用本办法。
第三条第一款 国家对危险化学品经营实行许可制度。经营危险化学品的企业，应当依照本办法取得危险化学品经营许可证。未取得经营许可证，任何单位和个人不得经营危险化学品。
根据上述规定，氢气属于《危险化学品目录》中的危险化学品，经营加氢站应办理危险化学品经营许可证。由此可见，《成都市加氢站建设运营管理办法（试行）》和《福州市加氢站建设及运营管理办法》规定加氢站需申报危险化学品经营许可证符合部门规章的规定。
但是其他大部分省市关于加氢站运营管理的办法规定，都没有规定经营加氢站需办理危险化学品经营许可证，而规定应当办理燃气经营许可证或加氢站经营许可证。原因何在？
2. 加氢站的法律属性
因我国加氢站发展较晚，氢气与LNG的相似性，加上国家层面尚未对加氢站的建设与经营管理进行专门的立法予以规范，多地将氢气参照城镇燃气进行管理，参照《城镇燃气管理条例》申报燃气经营许可证或加氢站经营许可证。
根据上述《危险化学品经营许可证管理办法》(2015修正)第二条第二款的规定，城镇燃气的经营活动无需办理危险化学品经营许可证，而应办理《燃气经营许可证》或参照《城镇燃气管理条例》的规定核发经营许可证。比如济南市人民政府办公厅《关于推进我市汽车加氢站规划建设运营管理工作的实施意见》、潍坊市人民政府《关于做好全市汽车加氢站规划建设运营管理工作的意见》规定了汽车加氢站确需办理经营许可的，可向区县行政审批服务部门申请办理燃气经营许可证（经营类别为氢气），《保定市人民政府办公室关于做好加氢站项目审批管理工作的意见》规定“由市行政审批局参照《城镇燃气管理条例》核发《加氢站经营许可证》”（详见表1）。
加氢站作为给氢燃料汽电池汽车提供氢气的基础设施，其在法律监管的性质上属于危险化学品经营场所还是城市燃气设施，目前尚无定论。但因加氢站在我国的发展和推广本身落后于加油站、加气站，监管的上位法缺失，而导致加氢站建设与运营的行政监管则在实践中“缺乏方向”，因而在各地出现了城镇燃气管理和危化品管理的两种管理模式。
国家安监局的态度则为加氢站属于城镇燃气管理范畴这一做法提供了“上层支持”。原国家安全监管总局办公厅对河南省安全生产监督管理局《关于油气输送管道安全监管有关问题的复函》（安监总厅管三函〔2016〕84号）第三条为“按照《危险化学品经营许可证管理办法》第二条的规定，加气站（含汽车加气站）等城镇燃气的经营活动不适用《危险化学品经营许可证管理办法》。”该复函明确了加气站的法律属性，可为加氢站的管理模式提供参考。这也是目前各地的较多做法，将加氢站参照加气站来予以管理，加氢站的运营属于燃气经营活动，需办理《燃气经营许可证》。目前两种模式的竞合还需国家层面立法上予以明确。
三、加氢站是否实行特许经营制度？
《成都市加氢站建设运营管理办法（试行）》第九条规定：“支持将加氢站纳入成都市特许经营权目录管理，在符合安全条件要求的前提下，由站点所在区（市）县开展为期两年的试点探索。”成都市将加氢站列入了特许经营权目录予以管理不仅是加氢站管理的创新，也将是特许经营制度的拓展与深化。
原建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》第二条第二款第规定了公用事业特许经营的范围——城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。
2015年4月，国家发改委等六部委联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条进一步规定“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法”。比较常见的政府特许经营包括城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理等行业，住建部2004年还发布了城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议的示范文本。
加氢站是否属于上述可实行特许经营的基础设施范围？在目前无法律规定的情况下，可参照LNG加气站的做法。
关于LNG加气站是否适用政府特许经营，早期存在争议。但根据近几年各个地方陆陆续续相关规范性文件的颁布，对LNG加气站是否适用特许经营呈增多趋势。比如重庆市经济和信息化委员会2020年12月11日发布，2021年1月11日开始施行的《重庆市经济和信息化委员会关于印发重庆市天然气加气站管理办法的通知》明确规定“加气站实行特许经营制度”（第六条）。2021年1月19日，重庆市经济和信息化委员会公示了《重庆市长寿区天然气（含CNG和LNG）加气站项目特许经营实施方案》和《重庆市长寿区天然气加气站特许经营协议示范文本》。湖南省住房和城乡建设厅2016年发布《关于加强全省县（市、区）管道燃气、加气站、分布式能源特许经营权管理的通知》，根据该通知可知，湖南省在此之前已经存在授予加气站特许经营权的实践做法。
加气站实行特许经营的趋势为加氢站特许经营提供了参考，加之成都市此次的规定，未来加氢站实行特许经营模式将成为可能，尤其是大规模的管道输氢。但特许经营因本身的“天然垄断”属性，法律层面对特许经营权的取得、特许经营协议的签订、履行等高标准、严要求的规定也将给加氢站经营带来机遇和挑战。
附：《成都市经济和信息化局等8部门关于印发成都市加氢站建设运营管理办法（试行）的通知》（来源：成都市人民政府网站）
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