刘尚希：不确定性、公共风险与预算绩效管理

　　财经纵横

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　　预算绩效的内涵

　　基于经济学的角度定义预算绩效有很大的片面性，应该从以下三个方面理解其内涵。

　　第一，预算绩效必须从整体评价，而不是从单一维度进行评价。预算绩效或财政绩效不是单一维度的，涉及到经济、社会、政治、环境等多个维度。必须理念先行，进行理论创新，从多个角度去定义和解读预算绩效管理。财政预算绩效面临着巨大的不确定性，以不确定性为基准来理解和思考问题，才能得到确定性，降低公共风险。必须从基于不同学科的碎片化效益观转向更高层面的一致性的风险理念，注重宏观绩效和整体绩效。

　　第二，预算绩效不是针对过去的评价。预算是针对未来的，预算绩效自然也是指向未来的，对未来做出预判，目标是降低未来的公共风险。预算执行结果的评价是辅助性的。

　　第三，预算绩效不是政府的自说自话。预算绩效应是基于政府与民众对未来不确定性的分析判断而共同预期的某种确定性的结果。预算执行降低了民众的不确定性，才谈得上有绩效。能够降低民众对未来的不确定性才是好绩效。预算绩效要体现以人民为中心的思想，体现政府和人民对未来的共同判断和评价。真正的绩效，应当是指向未来的，民众参与其中的。绩效定义和评价要以当前的支出结构或资金分配使用符合民众未来期待为假设条件。

　　预算绩效与预算模式

　　第一，实施绩效管理应有与之相匹配的预算模式。现有的预算模式更多是会计预算模式，应该转向功能预算模式，来确定支出与政策。

　　第二，预算模式要转变。预算模式要从“过去—现在—未来”的时间顺序转变为“未来—现在—过去”的逆向顺序，这种基于未来的预算模式将更加注重对未来不确定性、公共风险变化趋势的分析与预测，并以此为基础来规划和设计可预期的绩效目标。

　　预算绩效的新逻辑

　　基于上述分析，预算绩效应构建新的逻辑：一是预算绩效的本质内涵应指向未来的公共风险，衡量绩效的理论标准是能否有效对冲公共风险，能否使公共风险收敛。二是全面预算绩效管理实质上是全面风险管理，目标是应对新时代各种的风险挑战，对冲公共风险。降低或减少公共风险，提升经济社会的确定性，就是提高预算绩效。三是只有转向未来风险逻辑，才能摆脱当前预算绩效管理的困境。从全球化以及中国的实际情况出发，形成有中国特色的预算绩效管理。

　　（刘尚希：长安街读书会成员、

　　中国财政科学研究院院长）