本报实习记者郑丹记者郝成北京报道
“5年时间不长，要真的做出好的成果，是不容易的。”关于近期出台的《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》（以下简称《实施方案》），中国人民大学中国资本市场研究院联席院长赵锡军告诉《中国经营报》记者：“这是一个综合的、全方位的改革方案，对于整个中国来说，具有广泛的借鉴意义。”
2020年，深圳经济特区成立40周年之际，深圳的经济发展成为一大焦点。近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《实施方案》，该方案的主要目标为：2022年，各方面制度建设取得重要进展，形成一批可复制可推广的重大制度成果，试点取得阶段性成效。2025年，重要领域和关键环节改革取得标志性成果，基本完成试点改革任务，为全国制度建设作出重要示范。
该方案提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，牢牢把握正确改革方向，围绕中国特色社会主义先行示范区的战略定位和战略目标，赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权，支持深圳在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，率先完善各方面制度，构建高质量发展体制机制，推进治理体系和治理能力现代化，加快形成全面深化改革、全面扩大开放新格局，推动更高水平深港合作，增强在粤港澳大湾区建设中的核心引擎功能，努力创建社会主义现代化强国的城市范例。其工作原则包括：（1）坚持解放思想、守正创新；（2）坚持市场化、法治化、国际化；（3）坚持先行先试、引领示范；（4）坚持底线思维、稳步实施。
该方案内容涵盖七大方面，主要包括：完善要素市场化配置体制机制、打造市场法治化国际化营商环境、完善科技创新环境制度、完善高水平开放型经济体制、完善民生服务供给体制、完善生态环境和城市空间治理体制和强化保障措施。
“其中，‘完善要素市场化配置体制机制’是最核心的内容，其次就是‘完善科技创新环境制度’。”赵锡军告诉《中国经营报》记者，以往要素市场主要包括：土地、劳动力、资金以及技术。“特别要注意的是，《实施方案》里对于要素市场的概念中，增加了‘数据’要素，这五大要素是经济发展最核心的要素，表明改革实际上是在要素市场的传统基础上做了进一步深入推进。”
扩大范围，放开权限，解决深圳土地难题
“深圳一直都面临相对比较严重的人多地少的局面，而且它是外来人口占比最高、城市占比面积最小的一线城市，户籍人口可能只占到百分之三四十。”建诚晟业联合创始人、首席研究员何田告诉《中国经营报》记者，多年来，因深圳住房和相关产业发展需求较大，导致其可供发展的土地空间明显不足。
此次《实施方案》对此提出解决方案：支持在土地管理制度上深化探索。将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题。探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制。深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革。支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系。试点实行土地二级市场预告登记转让制度。
“该条方案针对农村应用地，集体用地如何改制问题，让更多土地用于社会发展，肯定会促进深圳市的产业发展，以及住房需求的满足。”何田认为，一方面，扩大土地范围、放开当地政府的土地权限，能从本质上解决深圳的土地难题。深圳有很多城中村改造，农用地、集体建设用地通过跟开发商或者自建的方式去改造之后用于开发建设，但开发速度慢，改造成本大。
另一方面，此次方案中提及“深汕特别合作区”，即深圳汕头合作区。何田告诉记者，从行政角度来讲，扩大市域范围，在相关区域有更多土地用于开发，不仅局限于房地产，可能整个产业用地、商业办公用地都会有更大的空间。“可以明确感受到，政府越来越重视长三角、大湾区这些核心城市的社会经济发展对整个经济的带动作用。这样的安排也更加合理，有利于经济的恢复增长，以及整个社会结构的效率的提升。”
赵锡军对此补充说，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准，是一项史无前例的制度安排。“以往要将涉农土地转成非农用土地，地方政府并没有决定权，而是要经国家批准，统一安排。此次《实施方案》一方面扩大地方权限，另一方面，程序性工作和批准性手续会减少很多。”
此外，关于《实施方案》中“支持依托公共资源交易平台建设自然资源资产交易市场，完善一二级市场联动的土地市场服务监管体系”的内容，赵锡军解读称，土地开发实际上是从生地开发到成熟用地的过程，分为一级与二级市场。一级市场指经国家批准后的生地进行开发的阶段，但土地并无生产、经营，以及使用权限；二级市场指后期土地具备使用权、经营权、所有权等用于买卖和流转的阶段。而本次《实施方案》将对以往一系列由于经济权属问题而导致复杂的一、二级市场联动的土地市场服务监管体系进行完善。
要素市场新提法：加快培育数据
“此次《实施方案》中提到的‘培育数据要素市场’，是一个全新的提法，第一次出现在国家的正式文件中。”赵锡军告诉记者，以往的要素市场概念中，只包括土地、劳动力、资金与技术。而此次除了对传统的四大要素的改革升华之外，数据要素的使用和开发是一次力度更大的尝试。
“数据”为何被列入要素市场之中？在赵锡军看来，数据在如今经济发展过程中越来越重要。“因为现在我们很多新的产业，新的运行模式，都依赖于数据，将数据作为一个经营要素或者经营对象。从技术角度看，我国数据相关的技术已经非常成熟，如数据的处理、使用、存储和管理，以及产生的效益等已经形成了完整的产业。”
赵锡军进一步解释说，以往我国没有将数据作为一个正式的生产要素，而只是作为供行业使用的要素。但随着数据越来越重要，其生产、运行、管理，以及相应的一系列制度安排都需要建立。
而在传统要素的改革方案中，除土地管理制度深化探索，还包括：完善适应超大城市特点的劳动力流动制度、支持在资本市场建设上先行先试，以及加快完善技术成果转换相关制度。
其中，《实施方案》关于劳动力要素市场的深化改革提出：深化户籍制度，调整完善积分落户政策。完善居住证制度，鼓励根据实际扩大公共服务范围、提高服务标准，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。允许探索适应新技术、新业态、新产业、新模式发展需要的特殊工时管理制度。
中国企业联盟副理事长、中国社会科学院研究生院特聘导师柏文喜告诉记者：“深圳的户籍制度改革，调整完善积分落户政策，将会对吸引人才和聚集人才，实现劳动力的合理与高效流动，从而为城市的产业与社会发展，进而为城市持续繁荣与发展提供人力要素的支持。另外，人才的高效流动与聚集既是城市建设与产业发展的必要条件，也是城市建设和产业发展成果的体现，两者是互为条件和相互促进的。
“总体而言，深圳在土地管理制度上的改革试点，是当前土地管理与城市建设管理制度体系适应城市社会经济发展的必要探索和完善之举，对于推动和推进土地管理与建设管理体系的市场化改革意义重大，对于中国在土地管理与城市建设管理领域的市场化导向的深化改革具有普遍性的引领与示范作用。”
关于资金要素市场方面的深化改革，《实施方案》提出，支持在资本市场建设上先行先试。推进创业板改革并试点注册制，试点创新企业境内发行股票或存托凭证（CDR）。建立新三板挂牌公司转板上市机制。优化私募基金市场准入环境。探索优化创业投资企业市场准入和发展环境。依法依规开展基础设施领域不动产投资信托基金试点。在中国人民银行数字货币研究所深圳下属机构的基础上成立金融科技创新平台。支持开展数字人民币内部封闭试点测试，推动数字人民币的研发应用和国际合作。
“深圳，是我国最早建立股票交易所的城市，也是我国金融领域改革的先行者，包括外汇的使用、投资等开放举措。”赵锡军告诉记者，在资金市场要素方面，深圳具有丰富的积淀与经验。
赵锡军向记者分析，此次《实施方案》针对资金市场要素，进一步提出：第一，尽可能地支持企业创新技术研发和技术应用，无论是创业板，还是新三板，实际都是中小企业，以及创新型的技术型的企业，深圳将通过一系列金融改革，让这些企业获得更多的资金来源。第二，在外汇管理制度、资金的流入流出、人民币的国际化等方面，此次方案也赋予新的要求。
完善科技创新环境制度，扭转“大水漫灌”现象
“经济的发展越来越依赖于技术的进步，所以我们在测算经济发展时，一般看全要素的劳动生产率（记者注：指一个系统的总产出量与全部生产要素真实投入量之比，用于分析经济增长效率），除了土地、劳动力、资金之外，更重要的是指技术对经济发展的贡献。”赵锡军告诉记者，技术要素市场是我国经济发展的重中之重。
对此，《实施方案》中提出，加快完善技术成果转化相关制度。改革科研项目立项和组织方式，建立主要由市场决定的科技项目遴选、经费分配、成果评价机制。深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，在探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权、成果评价、收益分配等方面先行先试。探索政府资助项目科技成果专利权向发明人或设计人、中小企业转让和利益分配机制，健全国有企业科研成果转化利益分配机制。完善技术成果转化公开交易与监管体系。
“研发资金投入应有更多的来源，更好的机制，资金使用及成果的衡量评估制度，以及成果转化制度安排，都要进行改革和创新。”赵锡军称，中国虽然作为制造业大国，但在科技研发阶段仍有短板。此次针对技术提出的方案，不仅能促进中国技术的发展，也有利于发挥我国研发人员的效率。
记者发现，此次《实施方案》着重强调科技方面的发展，除提出加快完善技术成果转化相关制度，又着重强调完善科技创新环境制度。具体包括两点：一是优化创新资源配置方式和管理机制：支持实行非竞争性、竞争性“双轨制”科研经费投入机制。推动完善科研机构管理机制，建立常态化的政企科技创新咨询制度。实施高层次科技人才定向培养机制。二是建立具有国际竞争力的引才用才制度。按程序赋予深圳外国高端人才确认函权限，探索优化外国人来华工作许可和工作类居留许可审批流程。支持探索制定外籍“高精尖缺”人才认定标准，为符合条件的外籍人员办理R字签证（记者注：发给国家需要的外国高层次人才和急需紧缺专门人才）和提供出入境便利。为符合条件的外籍高层次人才申请永久居留提供便利。支持探索建立高度便利化的境外专业人才执业制度，放宽境外人员（不包括医疗卫生人员）参加各类职业资格考试的限制。
对此，柏文喜认为，《实施方案》提出优化创新资源配置方案和管理机制，支持实行非竞争性、竞争性双轨制科研经费投入机制以及建立国际竞争力引才用才制度。深圳此次在科技创新领域提出了对科研投入机制按照非竞争性和竞争性进行分类，实现双轨制管理的思路，对于重大、基础性科学研究与应用性技术开发科技投入实施的分类管理，能更加高效和精准地实现科技创新投资和资源配置，扭转之前“大水漫灌”和行政化管理的弊端，是顺应市场化条件下科技创新管理变革的必要、必然和应然之举。
柏文喜称：“方案对于现有的科研创新管理制度体系的改进和完善力度可以说是相当大的，可以彻底扭转之前科技创新工作在投入上的‘大水漫灌’现象与在管理上的行政化问题，改革前景可期，在给深圳这座创新之城进行制度赋能的同时，也会在帮助深圳的产业升级与社会发展方面提升科技推动力。”
赵锡军进一步补充说，深圳自改革开放就成为典型的劳动力密集型城市，其劳动力的工作和生活问题也层出不穷。对于留用人才问题，深圳应从微观层面、中观层面、宏观层面等各方面都有一定考虑和要求，在我们现有的制度安排上，做一些创新和拓展。此前，因研发分为多方面，多层次，多渠道和领域，从而造成多而散的情况，会出现一个项目被多地投入，造成资源浪费、成果使用不当、效率变低等一系列问题。
