里程税能否成为完善道路税收制度的抓手

里程税能否成为完善道路税收制度的抓手
2021-06-21 12:09:31 中国经营报

    社评

    2021年6月7日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上国务院关于建设现代综合交通运输体系有关工作情况的报告中,有“研究建立‘里程税(费)’制度”这样的表述。虽然短短一句话,但非常重要。

    里程税,顾名思义,应该是按照机动车辆的重量和行驶里程作为计税依据而征收的一种税收,这种税收可以弥补机动车辆使用道路而造成的道路磨损,为道路维护提供资金。

    为道路维护筹集资金,以往我们主要使用养路费这种方式。自2009年1月1日起,国家用“燃油附加税”取代养路费,公路养路费取消。燃油附加税代替养路费,属于当时比较热门的费改税改革,此项改革提高了立法层次,管理也更为规范。但是,燃油附加税并不是养路费的最佳替代选择。

    燃油附加税是一种受益税,即受益者才纳税的税种,但却并不符合受益税的受益负担原则。按照税收受益负担原则,作为养路费的替代品,要弥补车辆造成的道路磨损,应该是“不用路不纳税,少用路少纳税,多用路多纳税”,税负与对道路的使用成比例。但燃油附加税在这方面显然存在不足。目前车辆用油分为汽油和柴油,但是大部分的用油是非车辆用油。我们知道,车辆在道路行驶,占用道路时,才会造成道路磨损,需要为此付费,而非车辆的燃油使用者,因为没有使用道路,是不应该为道路养护缴纳费用的。这是一方面。另外,有大量农业机械和农业车辆,虽然也可能是车辆,但是作业领域主要是农田,很少奔驰在公路上,对于道路的使用很少。向农业机械和车辆征收燃油附加税用于道路养护,显然是不公平的,这并没有体现受益负担的原理。当然,当初设计燃油附加税的时候,也考虑到对这类机械和车辆的退税,但是事实证明,事后退税非常复杂。农业机械和车辆的使用量非常巨大,逐个进行退税成本极高。

    除了并未使用道路却不得不缴纳燃油附加税的情况外,也有不少使用道路而不缴纳燃油附加税,也就是有受益而无负担的情况存在。尤其近些年新能源汽车大量使用,以天然气或电力为动力的车辆越来越多,这将是一个大的趋势和方向,对于减少化石能源使用、降低污染等都意义非凡,但使用新能源的车辆因为不使用燃油,所以也不存在缴纳燃油附加税的问题。它们使用道路却不用付费,有受益而无负担,从公平角度来说,当然是有问题的。如果新能源汽车技术不断成熟,车辆越来越多,可想而知,用于道路养护的燃油税可能就无法筹集。

    既然燃油附加税存在不足之处,那么有更好的替代性选择吗? 有的,就是重量里程税,有些国家早已实施了。美国联邦政府1997年在联邦公路成本分配研究报告中明确提出:一个以车辆重量和里程导向的公路税收结构比当前(燃料税导向)税收结构更具有适应性,因为其比燃油税在道路使用频度和程度上能更好地补偿公路磨损成本。在这个结论和类似研究基础上,美国部分州开征了重量里程税。另外,在本世纪初,为有效补偿车辆对路面产生的磨损成本,英国制定了促进货运车辆税收现代化的发展计划,即根据车辆的重量、轴数、尾气排放标准等因素制定合理的税率结构,按照车辆的实际行驶里程数,征收相应的卡车道路使用者税。2001年,瑞士开征了卡车道路使用者税,根据车辆重量和尾气排放标准制定税率结构,按照车辆实际行驶里程数计税。德国在2003年引入卡车道路使用者税,根据车辆重量、轴数、尾气排放标准税率有所区别,按照车辆实际行驶里程数计税。澳大利亚在2004年开征了卡车道路使用者税,根据车辆重量和轴数制定税率结构,按照车辆实际行驶里程数计税。

    西方国家纷纷开征里程税的同时,我国也有人建议用里程税代替燃油税。如2018年,交通运输部综合规划司原巡视员于胜英建议,由于新能源车的出现,“车购税+燃油附加费”的现行公路收费方式要做出改变,应当研究燃油附加费改为里程税。里程税是按车辆行驶里程征收税费的一种方式,有助于解决液化天然气、纯电动、氢燃料等汽车用路不缴“养路费”的问题。但于胜英的建议并未引起重视,媒体也没有什么关注。

    里程税虽然比燃油税更为科学、公平而合理,但如果要实施,还要考虑征管成本问题。众所周知,燃油税从加油这个环节征收,税收附加在价格之中,比较方便高效,易于征管,很难逃税。这大概正是虽然燃油税有很大弊端但国家仍然实行燃油税的原因。但里程税相对没有这样的便利性。虽然现代信息技术下,对车辆里程的计算和监管非常方便,但是征管方面仍然缺少有效的抓手。在燃油税制度下,一个车主如果不想纳税那就意味着不能加油,不能行驶,这迫使他在加油的同时必须纳税,纳税和加油是捆绑在一起的,纳税人的税收遵从相当高。而在里程税制度下,一个人如果税收遵从程度不高,不向税务部门主动申报里程,不积极主动缴纳税收,税务部门必须有相当严厉的措施能够制裁。虽然目前从技术上来说监控没有难度,但是监管和稽查必然要耗费更多管理成本。这样,里程税的管理成本将会大大增加。这必然是应该考量的内容。

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