文 | 邵宇 陈达飞
随着中国经济发展阶段的变化，曾经能够在整体上激发经济发展潜力的成功经验很有可能变成了下一步发展的阻力。从城市化到城市群发展战略的转变，从注重增量向优化存量转变、从注重经济增长速度到注重经济发展质量的发展观的转变，以及经济增长动能从要素投入向全要素生产率的转变，都要求体制机制设计、经济政策制定和资源配置的思路从注重竞争效率向注重协同效率转换。
东北振兴是中国较早制定的一项区域协调发展战略。2004年两会期间，东北的一位人大代表称，东北振兴的拦路虎是“诸侯经济”：当市场渴望连接在一起也应该连接在一起的时候，政府官员们却没有坐到一起研究彼此间的协调发展。东北振兴不仅需要黑龙江、吉林和辽宁三省在各自发挥比较优势，还需要发挥区域内部协同效应，但现实却是地方保护主义的盛行，只有竞争，没有合作，甚至是损人利己。从东北振兴计划提出以来，已经过去15年，其经济发展状况已经是最好的自然实验。
从常住人口角度来说，中国的城市化率已经超过60%，经验数据显示，城市化的速度将显著放缓。国家战略已经做出调整，未来将重点推进深度城市化战略：京津冀一体化、长三角一体化、粤港澳大湾区和成渝都市圈，这不仅可以继续挖掘城市化红利，还有助于提升要素配置效率，但问题是，在注重地方竞争的体制机制安排下，协同与合作的效应将难以发挥。
以长三角一体化为例。为推进长三角一体化战略和探索一体化的可行模式，上海青浦、浙江嘉善和江苏吴江组成一体化示范区，其中一个目标就是要素流动的“同城化”。但是，据笔者了解，当前遇到的一个瓶颈就是，资金流动壁垒仍然存在。比如，青浦的银行分支机构要想贷款给嘉善的企业或个人就存在一定的障碍，但若通过同一银行在浙江的分支机构来操作就非常自然。特别是城商行，这种空间约束更为显著，它们更多的受到地方政府的政策导向的影响。
银行等正规金融机构可贷资金的稀缺性贯穿改革始终，而当GDP成为官员晋升最为重要的考核指标时，竞争而非协同，保护而非开放，注重短期而非长期，就是地方政府的理性选择。从博弈论上来讲，这是一种典型的囚徒困境。在新时代推进城市群战略时，应吸取过往的经验教训，从地方政府的激励机制角度出发，思考对策。
一谈到如何解释“中国奇迹”，代表之一就是北京大学光华管理学院周黎安教授提出的官员晋升的锦标赛理论（周黎安，2004）。该理论认为，中国的官员晋升是一个零和博弈，其基本特征是一个官员的晋升直接降低另一个官员的晋升机会，能否取得较为靠前的排序比具体成绩更为重要，所以，各地政府最优激励是有利于自己，不利于他人。这使得同时处于政治和经济双重竞争的地方官员之间的合作空间非常狭小,而竞争空间非常巨大。
从1980年代开始，经济绩效成为地方政府官员考核的最为重要的指标，也是晋升的最重要渠道，国内学界据此提出县级竞争理论来解释中国经济的快速发展。每一个五年规划，中央都会提出GDP增长的预期目标，每一年的中央经济工作会议都会提出下一年的预期增长目标，而地方政府则在中央的基础上提出本地目标，而后层层下达，层层加码。
比如，在“十一五”规划中，中央设定的预期年均经济增长目标为7.5%，之后，在全国31个省、市公布的“十一五”规划中，预计平均GDP增速却达到了10.1%，最高的达13%，最低的也达到了8.5%，以至于国家发改委紧急发文要求各省市为GDP增长“减速”。2019年，中央预期GDP增速目标为6%-6.5%，如果以6%为准的话，从各省、市的目标来看，仅新疆、黑龙江和天津低于这个目标，另有内蒙古、吉林、重庆和甘肃与6%齐平，其它省级行政单位的目标都高于6%。到省以下行政级别的市（或区）、县，预期目标还会上升。
图1：各省、市GDP增长目标（2019）
数据来源：WIND,东方证券
说明：辽宁省未公布2019年GDP增速目标
从而，也可以理解，在行政分权、分税制和GDP锦标赛的激励下，地方政府为什么难以摆脱对土地出让金收入的依赖，以及为什么地方政府缺乏控制房价的激励；还可以理解近期的“保6”争论，因为十六大提出的到2020年GDP翻两番的目标是一个硬约束。所以，曾在北大光华任教的外籍学者佩蒂斯教授就批评称，中国的GDP是一个投入变量，而非产出。
竞争是看不见的手原理得以发挥的一个重要机制，有助于促进资源的最优配置，但恶性竞争却会使得资源配置不当。所以，我们一方面看到的是中国经济快速增长，另一方面也看到的是重复建设、产能过剩和地方保护主义盛行，特别是需要跨区域协作时，效率更为低下。我们可以合理预测，在减税降费和扩大税基的趋势下，面临行政分权、财政包干和晋升锦标赛机制安排的地方政府的竞争会更加激烈。
囚徒困境博弈的一个启示是：过于强调竞争的制度安排不利于共同利益最大化。图2为地方政府博弈的囚徒困境模型的收益矩阵。A省与B省的严格优势策略都是“竞争”，该博弈的占优均衡是（竞争，竞争），符合个体理性的选择却出现了集体非理性的结果，这就是经济学中常说的“合成谬误”（fallacy of composition）现象。中央政府的目标函数是社会共同利益最大化，理想当中的均衡是右下角的（合作，合作），但现实与理想却背道而驰。
图2：地方政府竞争的囚徒困境
资料来源：笔者绘制，东方证券
还应该看到，A省的最差组合是左下角（协同，合作），B省的最差组合是右上角（竞争，协同），虽然这两个组合都优于左上角的占优策略均衡，但从官员考核的角度来讲，选择协作的一方反而是受损的一方。所以，周黎安教授在其2004年的文章中总结到：“地方官员合作困难的根源并不主要在于地方官员的财税激励及他们所处的经济竞争的性质, 而是在于嵌入在经济竞争当中的政治晋升博弈的性质。同一行政级别的地方官员, 无论是省、市、县还是乡镇一级, 都处于一种政治晋升博弈, 或者说政治锦标赛(political tournaments)。”
我们在接受政治锦标赛理论对中国奇迹的解释时，却选择性的接受了它对于竞争效率的提升的正面作用，而忽视了它对于协调效率损失的强调。这对于正在推行城市群战略的中国来说无疑不是一个重要制约因素。
值得单独强调的是，这种政治锦标赛的制度安排还有助于解释地方政府的短期化行为。这对于中国经济从高速度向高质量发展的转型，经济发展动能从要素投入向全要素生产率的提升都是不利的。因为全要素生产率提升的重要渠道就是科技创新，而它需要的是长期资金的投入，和对基础研究的重视，这与晋升考核机制是不相匹配的。
那么，关键问题就是，如何改变这种激励？从理论上来说，出发点是设计一套中央与地方政府激励相容的制度安排，让地方政府也以共同利益最大化为目标，使协作成为比竞争更优的选择，这可以通过改变竞争与协作收益矩阵的方式来达到促进协作的目的。具体操作层面，第一，在官员晋升中，逐步淡化GDP数量的考核，增加质量考核；第二，在区域协调发展的重点区域，从单独考核各省（市）的发展转变为考核区域整体的发展，或者是将区域发展作为各省（市）发展的一项考核维度；第三，市场化的行为主体更倾向于从整体上实现效益最大化，仍需坚定贯彻市场在资源配置中起决定性作用；第四，可以利用新一代的新技术突破制度壁垒，实现信息跨区域互联互通和共享；第五，可以考虑官员选拔机制的调整。
从地方政府的行为和政治锦标赛的逻辑出发，可以很好的理解当前中国经济发展面临的困境。如果说过去40年的改革开放是做大存量，数量优先的话，GDP锦标赛规则与该目标有一定的匹配度，那么，随着中国进入新时代，经济发展的目标函数已经发生改变，过去的行为规则已经越来越不适用于新时代的要求了，并且，过去的发展模式所积累下来的问题也需要在新时代和新的逻辑下一并得到解决，否则整个经济就会负重难行。
（邵宇为东方证券首席经济学家、总裁助理；陈达飞为东方证券宏观分析师；编辑：苏琦）
