俗称“民告官”的行政案件，经常遭遇法庭上“不见官”的尴尬—— 行政机关负责人因为怕当被告，怕败诉，怕丢丑，干脆不应诉，不出庭，让工作人员应付了事，更有甚者只让律师出庭。如何根治这一“权力的傲慢”？ 青岛的做法是，要求行政机关负责人出庭应诉，提出行政机关负责人出庭应诉率达到100%的目标。应诉率提上去了还不是最终目标，为了提高实质性解决行政争议的成功率，青岛又出手了——
3月27日，青岛出台《关于推进行政机关负责人在行政诉讼中出庭、出声、出解、出治的实施意见》，不仅要求行政机关负责人必须出庭，出庭应诉率达到100%，还规定行政机关负责人要充分做好应诉各项准备工作，不得出现“出庭不出声”“答非所问”“问多答少”等现象；要全程参与行政诉讼案件处理的各个环节，通过讲方法、想办法、出解法。同样是27日，青岛还发布了“五让五不让”17条措施，提出“让企业家暖心，不让企业家寒心”“让企业家安心，不让企业家忧心”“让企业家舒心，不让企业家烦心”“让企业家省心，不让企业家闹心”“让企业家放心，不让企业家担心”，通过发挥政法职能作用，依法保护企业家合法权益，最大限度让企业家舒服。从要求“民告官，官要应诉”到“五让五不让”，从集中清理“新官不理旧账”到政府购买法律服务……去年以来，我们看到青岛的一系列法治化之变。法治是最好的营商环境，法治也正在成为这座城市的一种信仰、一种核心竞争力。
1
不仅要出庭，还要出声、出办法行政案件俗称“民告官”，但在现实中，“告官不见官”几乎成了“常态”。有资料显示，2018年，青岛全市法院全年行政机关负责人出庭应诉652人次，出庭应诉率在全省排名靠后，且无一正职负责人出庭应诉。出不出庭，其实就看部门主要领导法律意识强不强。因为是法人代表，所以才让你出庭。出庭是原则，不出庭是例外。个别工作人员行使权力的时候“很牛、很威风”，结果出错了，老百姓上告，作为机关负责人，不到法庭上履行法人代表的义务， 随便派个代表应付一下，自己麻木依旧，就是法律意识淡薄。行政机关负责人不出庭应诉，是因为怕当被告，怕败诉，怕丢丑，说到底，就是缺乏法治意识、“权力的傲慢”。山东省委常委、青岛市委书记王清宪曾在多个场合反复强调——“出不出庭，就是看主要领导法治意识强不强。”“你出错了，老百姓告你，你就得出庭，这样在制定和执行法律法规时,就会始终有法律意识这根弦。”“你上一次法庭，做一次被告，你打输一个官司，回去以后给全局机关的同志上一堂生动的法治教育课，上一堂生动的法治政府建设的课，会更直观、更直接、更高效、更有效。”为治理“权力的傲慢”，2019年，青岛把行政机关负责人出庭应诉作为推进法治政府建设的重要举措，作为青岛打造市场化、法治化、专业化、开放型“三化一型”干部队伍的重要抓手，“平安青岛建设攻势”明确提出，行政机关负责人出庭应诉率达到100%的目标。此后，青岛市政府办公厅印发《关于做好行政机关负责人出庭应诉工作的通知》《市政府行政复议委员会办公室关于进一步做好行政机关负责人出庭应诉工作的通知》，明确要求实现行政机关负责人出庭应诉率达到100%。青岛市中级法院、市司法局印发《行政机关负责人出庭应诉工作规定》，规定行政机关负责人出庭应诉案件类型、相关要求、考核评议等事项，建立规范化、长效化应诉机制。一系列制度、规定落实到位，极大提升了全市行政机关负责人行政应诉自觉意识和应诉能力、应诉水平，也带来了出庭应诉率的逐步提升。2019年前三个月，行政机关负责人出庭应诉率仅为37.46%。从当年下半年开始逐月上升：7月为68.42%，8月为85.91%，9月为97.37%，10月达到100%。“出庭”只是第一步，还要“出声、出解、出治”。3月27日，青岛出台《关于推进行政机关负责人在行政诉讼中出庭、出声、出解、出治的实施意见》——“告官不见官”，打住！关于出庭，《意见》要求，根据规定需由行政机关负责人参加庭审的案件，行政机关负责人必须出庭，出庭应诉率达到100%，不得出现“告官不见官”问题。对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件以及检察机关提起的行政公益诉讼案件，行政机关正职负责人必须出庭应诉；其他案件可以由行政机关副职以及其他参与分管的负责人出庭应诉。“出庭不出声”，别想！行政机关负责人要充分做好应诉各项准备工作，不得出现“出庭不出声”“答非所问”“问多答少”等现象。行政机关负责人出庭应诉，应当充分了解行政相对人的诉求和观点，向法庭说明作出行政行为的证据依据和考量因素，并就案件的事实问题、法律适用和程序问题积极发表意见。要讲方法、想办法、出解法！行政机关负责人全程参与行政诉讼案件处理的各个环节，通过讲方法、想办法、出解法，最大限度提高实质性解决行政争议的成功率。《意见》还提出了推进审前和解、审中调解、审后化解、联动疏解等具体措施，力争以和解方式解决行政争议。
“有权就任性”，要治！通过对行政机关负责人出庭应诉工作进行全流程再造，推动行政机关自觉运用法治思维和法治方式推动工作、解决问题、化解矛盾，做到依法行政、依法用权，坚决防止出现不作为、慢作为、乱作为等“有权就任性”问题，有力提升法治政府建设水平。
2
法治是最好的营商环境青岛一直致力于创造一种让企业家感到舒服的政务环境。舒服，就是自然而然，就是如鱼在水，就是如沐阳光，就是既“亲”又“清”。一句“让企业和企业家感到舒服”，看似简单，却着实不易。特别是在疫情的冲击下，中小企业想存活下去都难，而政府出台的各项“暖企”政策，又有许多企业反映“够不着”“难兑现”。于是我们看到一个名叫“青岛政策通”的二维码海报开始“席卷”青岛各大商场的户外LED大屏、室内广告位、门口和电梯间，将青岛最权威、全面的惠民惠企政策送到市民、企业面前。正在开展的千名干部、千名金融服务专员联系服务万户企业，也是为了帮助企业协调解决疫情防控和复工复产方面的问题，搞好惠企政策宣传解读和兑现。以后，这将成为一种常态化机制，真正做到企业有求必应、无需无事不扰。此外，青岛持续深化市场化、法治化改革，再造惠企政策落实流程，谁制定谁兑现，不兑现就追责，倒逼政策落地落实。 法治是最好的营商环境。眼下，很多民营企业都在苦苦煎熬，当企业在下行阶段遇到法律问题时，公平正义的法治环境就是为企业保驾护航的根本。 为了营造企业家健康成长环境、支持企业家创新创业创造，青岛市委政法委组织政法系统结合当前战疫情、防风险、保安全、护稳定、促发展的新形势，研究制定了《关于发挥政法职能作用依法保护企业家合法权益服务保障企业高质量发展的实施意见》，于３月27日正式向社会发布。《意见》提出“让企业家暖心，不让企业家寒心”“让企业家安心，不让企业家忧心”“让企业家舒心，不让企业家烦心”“让企业家省心，不让企业家闹心”“让企业家放心，不让企业家担心”等17条惠企措施，都是涉及企业家切身利益的具体举措————比如，通过建立微信群、派驻联络员、成立服务队等形式，全方位搭建政法机关领导干部和政法干警与企业家之间的沟通平台，全力支持企业和企业家在青岛专心创业、放心投资、安心经营。为了让企业家安心，依法从严从快办理侵害企业家人身权的违法犯罪案件；坚决杜绝以刑事手段插手经济纠纷，做到严格区分经济纠纷与经济犯罪等“六个严格区分”；任何办案单位和办案干警均不得查封、扣押、冻结与案件无关的财产。各级党委政法委深入落实涉企重大案件研究会商制度。构建企业家反映案件受理绿色通道。推行“企业吹哨、政法报到”工作机制，对重点大企业、大项目实施挂牌保护。要畅通企业家诉求表达机制，完善企业家权益司法保障机制，推行涉企业家矛盾纠纷快速化解机制。加大涉企案件执结力度，对两年以上未结案或执结的涉企积案，除有法定事由外，2020年底前全部结案。要将依法保护企业家合法权益、服务保障企业高质量发展工作纳入平安建设攻势中服务高质量发展考核体系，把考评结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。
3
让法治化渗透到血液中为实现高质量发展营造法治环境，青岛正在掀起一场法治化的大变革——■ 集中清理“新官不理旧账”问题有的行政行为不讲法治、不讲诚信，让企业无所适从，甚至影响到企业的生存与发展。不知从何时起，“新官不理旧账”似乎成为一个潜规则。 青岛则坚决向这一潜规则说“不”。 “任何官员‘新官不理旧账’的想法和做法，都是法盲的表现，都是违法的行径，必须彻底改变！”山东省委常委、青岛市委书记王清宪曾在多个场合向企业家承诺，同时“告诫”青岛各级官员：政府是行政法人机构，市长、区长只是法定代表人，代表人换了，政府的法人身份并没有变，法律主体的责任义务没有变，任何一位继任者，都必须对前任签订的任何具有法律效力的协议和承诺负法律责任。 ■ 政府购买法律服务促进法治化 我们发现，大量惠企政策从制定到发布实施，都“悄无声息”，一发布就“泥牛入海”，或者束之高阁，公众知晓率很低，落地兑现率不高；或者政策不兑现、难落地，各类奖补资金拖欠时间动辄一年半载，长的两三年也不鲜见。怎么破？青岛在全省率先试点通过政府采购方式，向5家业内影响力较大的律师事务所购买法律服务，帮助企业依法依规申请政策兑现。■ 以强有力的监督促进法治青岛强化舆论监督，在报纸、电视等主流权威媒体连续播发曝光报道，并把党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督与社会监督、舆论监督有机结合起来，以强有力的监督倒逼责任落实。 包括前文提到的鼓励“民告官”、发布“五让五不让”17条举措等等，这些都让我们深切感受到青岛的法治化之变。全面依法治市是一项系统工程，是社会治理领域一场广泛而深刻的革命，必须统筹兼顾、把握重点、整体推进。通过深入推进市场化、法治化改革，依法平等保护各类市场主体合法权益，营造法治化营商环境。搞活一座城，首先要推动思想观念转变，关键是适应改革和发展的要求，坚持市场化、法治化方向不动摇。让市场化、法治化渗透到血液中去，成为一种自觉和习惯。
文：青岛观象山
