【导读】

　　在“新时代乡村振兴发展论坛暨第三方评估研讨会”上，零点有数政府治理事业部经理梁佳分享了零点有数近年来在西南边远地区开展“三农”项目的经验，为第三方评估参与乡村振兴提供了实践样板。研讨会由中国市场信息调查业协会第三方评估委员会、北京艾力森中研咨询有限公司联合主办。

　　*本文经【第三方评估平台】授权转载

　　 以下整理自发言内容：

　　全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。在全域开展乡村振兴的大背景下，第三方机构参与到乡村振兴中，既是社会责任和历史任务，也是机构发展的机遇。

　　零点有数根据近年来在西部省份开展扶贫、农村综合改革、边境地区转移支付等项目的经验，将第三方机构参与西部边远地区乡村振兴的经验总结为四大方面。

　　一、西部边远地区乡村

　　特点和观察框架

　　（一）西部边远地区乡村特点

　　西部边远地区的村庄并非都是贫穷落后的，有很多不同类型的村庄。

　　从地理位置划分，西部边远地区的乡村可分为抵边村和非抵边村。抵边村寨与其他国家相邻，相比内陆的村庄，有着不一样的历史使命：作为地理上的第一道防线，抵边村民生下来就是哨兵，他们种地就是站岗，放牧就是巡逻，如果有战乱发生，他们是首当其冲的。在这样的背景下，很多人会认为所有的抵边村都是落后、危险的，其实不尽然，很多抵边村寨发展较快，现代化程度高，比如云南省西双版纳州勐腊县的曼龙代村，近年来连续被评为“国家森林乡村”“省级美丽村庄”“省级民主法治村”，是生态环境和人文环境都十分优越的宜居圣地。

　　非抵边村也分为不同类型，既有历史悠久文化底蕴浓厚、有发展优势的村庄，如大理州云龙县的诺邓村，这个村因盛产井盐和火腿被大家熟知；也有地处偏远、相对封闭的村庄，如丽江市宁蒗县的石头城村，这个村因坐落在悬崖的一块大石头上而得名。

　　第三方在参与乡村振兴之前，要先了解乡村振兴的对象，不仅有石头城村这样相对落后的、需要帮扶的村子，也有一些本身就有一定基础的村子，乡村振兴时要考虑到不同类型的村庄的特点和禀赋，制定合适的振兴方案。

　　西部边远地区乡村的主要特点可以总结为：地处偏远、农村类型多样、空心化严重、民族类型多样等。这些特点也导致了在农村开展项目时容易遇到的一些困难：如交通不便、语言不通、在村村民多为留守人员等。

　　（二）西部边远地区农村政策特点

　　根据农村的特点，以零点有数去年在西部某省份进行的农村综合改革资金绩效评价项目为例，可以总结出西部边远地区农村政策的四个特点：

• 　　资金向贫困县倾斜。评价资金中70%以上的资金以切块方式整合下达到全省各个贫困县，将脱贫攻坚作为农村综合改革的首要任务。

• 　　政策具有边疆特色。通过边疆地区独有的边疆党建长廊“四位一体”试点项目，深化政治引导，推进组织强边、开放活边、守土固边、富民兴边、和谐稳边。

• 　　部分项目由多部门联合主管。边疆党建长廊“四位一体”试点项目和扶持壮大村集体经济试点项目由组织部牵头、农业农村部门主管、财政部门管理资金，其他项目由财政厅农业农村处进行管理。

• 　　具体项目的资金来源多。很多项目在基层落地时，除中央资金和省级的资金外，还涉及市级县级资金、村集体投入、村民筹资和整合的其他渠道比如交通、水利等部门的资金。

　　（三）西部边远地区乡村的观察框架

　　根据政策特点，零点有数总结出一套农村相关项目的观察框架：在梳理项目背景和目的的基础上，从资金、项目管理、末端主体进行观察。

　　对项目资金进行观察：主要了解资金的分配依据、资金支持对象的特点和类别、资金的下达方式及其对应特点。

　　对项目管理情况进行观察：主要了解项目的管理模式和这个模式背后的原因，了解项目的申报机制等。

　　对项目末端的主体进行观察：主要了解具体项目的实施主体，并关注不同类型的乡村本身的差异对项目的影响等。

　　二、第三方评价的

　　视角、思路和方法

　　（一）评价视角

　　对于农村领域的项目，要用综合视角进行研究。一般来说，在一个项目中会听到三种声音，分别是官方的声音、学术界的声音和民间的声音，这三种声音分别对应了三种视角，即管理视角、研究视角和公众视角。第三方应以综合的视角对待这三种声音，其中重点关注官方的声音，参考学术界的声音，甄别民间的声音。

　　举个例子，今年零点有数团队到西南边境的一个抵边村寨入户时了解到，当地村民以前以种甘蔗为生，一年每户平均有五六万元的收入。去年当地政府要求村民养蚕，他们砍了甘蔗种上了桑树并开始养蚕，去年的收入大概为每户两三万元。村民认为政府让他们养蚕的决策是错误的，想砍掉桑树种回甘蔗。如果第三方只听见民间的声音，用五六万元和两三万元的金额作对比，就会得出当地政府决策失误的结论。

　　而从官方视角来看，植桑养蚕来源是2006年商务部发起的“东桑西移”战略，因东部省区土地成本和人工成本不断上涨，致使蚕桑产业发展受到制约，生产规模逐年下降；而中西部地区社会经济发展相对落后，并拥有较为丰富的土地资源和劳动力资源，具备发展蚕茧丝产业的自然条件和社会基础。东桑西移对稳定我国蚕丝产业、保证我国茧丝绸大国地位、促进中西部地区农民增收和经济发展都有具有重要意义，这就是当地推广植桑养蚕的背景和目的。而村民收入的减少是由于该村去年才开始植桑养蚕，桑树长得不高且村民养蚕经验不足，导致第一年蚕丝的质量不理想，收入不及预期。

　　产业的发展需要时间，可以理解村民因收入降低产生的不满情绪，但第三方要辩证地看待问题，甄别有效的信息，比如当地政府请了专家教授养蚕技巧，为什么蚕丝的质量仍不理想？要如何改进才能让村民尽快增收？这些是这个项目中更需要关注的问题。这个例子就是典型的关注官方视角，甄别民间声音的案例。

　　（二）评价思路

　　从研究思路上，要从薄弱环节找研究重点。具体来看，农村相关项目，可以大致划分为规划、标准、执行、效果这四个环节。项目前期需要对评价对象的薄弱环节进行分析，以便开展项目时重点关注。以今年零点有数在西南某省做的绿色食品牌奖补政策评价项目为例，这个政策可简单概括为：为打造一流的“绿色食品牌”，引进和培育大型优质企业，该省出台了一系列文件，对“绿色食品牌”进行足额投资的企业予以奖补。

　　对这个政策进行分析，发现它有三个薄弱环节：

　　一是设计环节：政策目标和客观需求不匹配。经过对政策和相关群体的分析，发现该省的绿色食品相关企业的最大需求是完善的相关配套政策，包括产地环境得到充分保护、健全稳定的生产标准、完善的产品认证体系、良好的营商环境等。而奖励政策的目标群体，是有高额投资能力的企业，对于这些资金较为充裕的企业而言，奖补政策对其激励作用较小。

　　二是宣传环节：宣传的覆盖率和有效度难以到位。2019年，该省引入绿色食品招商项目超过2000个，其中，亿元以上项目800多个，而2020年全省申报奖补资金的企业仅有70多家，从申报数量来看，符合申报条件的企业对奖补政策知晓率不足。

　　三是效果环节：招大商、引投资效果存在不确定性。该政策采用先建后补的形式对企业进行奖补，这种形式一是对企业的资金筹措能力有一定要求，不易激励到资金流转存在一定困难的企业；二是对于企业来说，“先建后补”难以保证一定能申请到奖补资金，而种养殖项目风险大周期长，导致政策对相关企业的激励作用较小。

　　（三）工作方法

　　评价过程中，要根据农村地区具体情况采取不同的工作方法。如针对农村空心化严重，留守人员主要为老年群体和儿童，无法填答电子问卷的情况，可以采取入户的方式面对面进行问卷收集。

　　三、政策特点

　　和委托方需求

　　（一）乡村振兴政策特点

　　系统性：乡村振兴在战略目标、战略内容以及战略实施主体等方面都有着明显的系统性。

　　长期性：乡村振兴是贯穿于基本实现社会主义现代化从而建成社会主义现代化强国战略目标的整个过程，具有长期性。

　　融合性：乡村振兴战略并非就农村谈农村、就农业谈农业，而是城市与乡村、农业与非农业、农民与工商资本实现一同发展的战略，具有融合性。

　　差异性：乡村振兴战略没有统一模板，需要按照不同地区发展阶段、区位条件、要素禀赋等，针对不同类型、不同区域、不同村庄的特点，科学部署合乎区域实际的乡村振兴战略规划，具有差异性。

　　（二）委托方需求

　　特性需求：不同层级的政府对农村项目的关注重点是不同的。省级政府站位较高，会更关注当前的政策、资金投向和农村的实际需求的匹配程度；市（州）级的政府多从中观层面看待问题，更关注项目效益以及如何监督、考核县区等；县区级的政府则关注相对微观的问题，如具体项目在本地区执行情况和存在问题要怎么改。

　　共性需求：各级政府对农村相关项目有以下主要的共性需求：希望了解被评价的政策、项目与其他政策、项目是否存在重叠、冲突；其他发达地区是怎么做类似项目的，边远地区在条件有限的情况下如何学习优秀做法；本地区有何优秀做法和经验，能否在本地区大规模推广等。

　　四、评估类第三方

　　参与展望

　　（一）参与方式

　　参与的方式方面，第三方主要可以通过委托、公益性参与和半公益性参与三种方式参与到乡村振兴中。

　　其中公益性和半公益性的参与，第三方的发挥空间相对更大，能够更好地发挥出其优势。比如在供应链建设方面，第三方能够整合社会各界力量，助力建设产品供应链。通过帮助农村建立自己的品牌，教农民在平台进行直播，帮助村子以和物流公司合作等形式售卖农产品，助力乡村产业振兴。

　　（二）参与项目类型

　　现阶段评估类、建设类、设计类、产业技术辅导类等各类第三方可以通过很多种类型的项目参与乡村振兴，下面简要总结评估类第三方主要涉及的几种项目类型：

• 　　涉农资金绩效评价项目：在公共财政更大力度向“三农”倾斜的背景下，农村领域的绩效评价项目会越来越多。

• 　　政策评价/政策咨询类项目：“三农”领域有很多政策，也随之出现了政策评价/咨询类型的项目，如前文提到的绿色食品牌政策评估项目。

• 　　农村调查项目：主要是指以实地调研为主的农村数据收集和情况摸底。

• 　　乡村旅游规划项目：开展乡村旅游是现行的振兴乡村的一条有效途径，一些地区会委托第三方对如何开发当地旅游资源进行规划。

• 　　数据分析项目：“三农”领域有很多待开发的数据，开发、分析这些数据，找到有效信息也是第三方参与乡村振兴的一个项目类型。

• 　　生态资源价值评估项目：通过事前或过程评估，发现农业生态资源（包括森林资源、水资源、土地资源等）价值。

• 　　金融机构服务乡村振兴考核评估项目：金融机构通过满足农村小微企业的融资需求参与到乡村振兴中，对金融机构的考核评估需求也应运而生。

• 　　各类风险评估项目：乡村振兴过程中一些决策、措施可能伴随着风险，由此产生了各类风险评估项目的需求，如返贫风险评估、外来入侵物种风险评估等。

　　根据当前的项目类型，可以总结出未来评估类第三方参与乡村振兴的一些深化方向：一是利用第三方机构实现财政资金纵向一体化管理；二是利用第三方专业优势推动农村产权管理，健全市场化服务体系；三是构建农村“三资”共享服务中心，推进村级综合服务基础设施建设。

　　（三）参与技术

　　第三方参与乡村振兴在技术方面的展望，以零点有数在数据驱动评价方面的探索设计为例：在后扶贫时代，为将精准扶贫和乡村振兴有效衔接，应该在乡村振兴早期阶段，以前瞻性的眼光先行建设评估支撑系统，该系统的设计可以分为找定位、挖数据、建模型三个步骤。

　　一是找定位，构建全过程绩效评估系统作为关键支撑。脱贫摘帽是新阶段的起点，构建以返贫预警为基础的动态评估系统，健全返贫监测预警和动态帮扶机制，才能从根本上阻断返贫的发生。零点有数在过去几年持续参与西部地区的扶贫绩效评价工作，了解到虽然多年来各地政府、企业积累大量多源扶贫数据，但因为评估系统建设的碎片和低效，扶贫领域大数据利用率低，评估模型也不够完善，造成了评估成本高、难度大、价值弱的现象。想要持续推进乡村振兴，就需建立更融合更智能的评估系统，将已有数据资源和基础设施充分利用于乡村振兴工作实效评估中，在事前效果模拟、事中过程监控、事后绩效评价方面形成统一且能动态升级的智能型绩效管理工具体系。

　　二是挖数据，以构建返贫预警系统为契机，整合多源扶贫数据。返贫预警建立在以扶贫大数据系统为核心的数据源之上，辅之以民政、卫生、教育、电信、水电气等部门和企业的平台数据，以及特定目的的实地调查数据，构建出一套包含收入、吃穿等兜底型指标以及教育、职业发展、产业等发展型指标的预警系统。当前，返贫预警系统是部分地区在建或待建的工程之一，贵州、青海等地已经构建了较成熟的扶贫大数据运用体系，贵州在加强大数据与脱贫攻坚、乡村振兴、民生服务、社会治理等方面的融合，以信息化培育新动能，用新动能推动新发展。例如，贵州将大数据技术融入农业发展，通过大力发展农业物联网精确引导产业结构调整。简单来说，就是在建立返贫预警系统时要将数据多源、指标聚焦、价值延伸三个原则相平衡，充分整合主要的涉农数据采集系统。

　　三是建模型，建立基于返贫预警的生活向上发展评估模型。乡村振兴应该充分利用已有精准扶贫工作的数据资源和设施布局，建立评估体系，可优先设计基于返贫预警的生活向上发展评估模型，在返贫预警基础上，实现对群众生活改善能力的前瞻评估。建立基于返贫预警的生活向上发展评估模型，有利于将扶贫时期积累的数据资源和采集系统，有效转化为乡村振兴主要领域评估模型构建的数据依据与基础设施，能为早期政策效果模拟提供科学工具基础，是进一步构建乡村振兴工作全过程智能型绩效管理模式的有力支撑。