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马克龙硬刚特朗普,回头一看:欧盟人呢?

马克龙硬刚特朗普,回头一看:欧盟人呢?
2019年12月09日 07:36 新浪网 作者 观察者网

  【文/ 阿里·拉伊迪】

  “令我触动的是,自法国巴黎银行案以来,由于经济制裁不断加剧,法国企业越来越希望国家出面保护它们的利益。”2015年1月13日,时任法国外交与国际发展部长的洛朗·法比尤斯告诉贝尔西区的企业家。

  法国外交部对美国司法插手法国企业事务表示愤怒。几个月前,法国巴黎银行向美国司法机构签发了一张价值数十亿美元的支票。因此,这位部长动员部下抵制美国的司法围猎。

  几个月来,他的手下一直在调查此事,但始终未能找到解决方案。没人能想到有效的方法。法国人被迫缴械,只能逆来顺受。应当发动全欧洲共同行动吗?法比尤斯的团队想知道欧盟其他成员国的想法。于是,法国驻欧洲各国大使馆开始探寻其他国家的态度。结果是,欧洲各国纷纷觉得事不关己。

  在欧盟的28个成员国中,法国外交部只获得了16个国家的答复。情况不容乐观,法国大使馆的电报总结称:“尽管某些公司确实遇到了困难,但各国对这一问题的关注十分有限。”欧盟的多数成员国并没有对抗美国域外立法的打算,除了英国和爱尔兰针对这些法律对本国企业的影响表示了强烈关切。德国和荷兰也意识到了这个问题,因为两国的银行也遭受了严重损失,但这两个国家并不将该问题视为优先事项。

  其他成员国对此相当漠然——谁也没有严肃讨论这个问题。亲美国家(如罗马尼亚、瑞典、匈牙利)拒绝抵抗,因为它们害怕得罪远在大西洋彼岸的庇护者。那些没有跨国企业的欧洲国家则认为本国可以高枕无忧。还有一些国家,如捷克,则表示自己会遵循美国法。

  大多数国家承认1996年《欧盟阻断法案》已经完全过时,不能发挥保护欧盟经济利益的作用。捷克、斯洛文尼亚和波兰似乎更赞成对《欧盟阻断法案》进行修订。德国人则警告不应进行改革,因为这将向美国盟友传达负面的信息。欧洲对外行动署和欧盟委员会也持相同的观点:修订1996年《欧盟阻断法案》将“构成一个过于强烈的政治信号”,对美国的回应必须更为温和才行。欧盟委员会希望大西洋两岸协调一致,请求美国人高抬贵手。毕竟,在制裁伊朗和俄罗斯时,欧盟和美国一向合作无间,那为什么不能在监管欧洲企业的问题上达成共识呢?并且,还有另外一个可以处理这些问题的框架:负责金融监管相关议题的金融监管论坛。但美国政府对此置若罔闻。

  尤其应当注意的是,不能与美国人正面对抗。如果反应过于强硬,欧盟委员会担心与美国的冲突会升级。美国可能会重新启用《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》,并将矛头指向欧洲经济体。即便是德国这样的经济强国也不想激怒美国。德国承认,美国人有权起诉所有使用美元进行交易的公司。德国人唯一关心的是,不能让美国将德国企业列入实体名单(受到特别出口许可证的约束),以及特别指定国民(被冻结资产并禁止交易)名单。企业一旦出现在这两个名单之中,就意味着会被自动驱逐出美国市场。因此,德国方面主张将此事提交世界贸易组织,同时适用1996年《欧盟阻断法案》,而不是修改或更新该条例,此外将过去20年美国通过的许多法律补充进去。

  欧洲是分化的:它不准备行动,宁愿敷衍拖延,希望暴风雨早日过去。欧盟指望通过对话来平息美国司法界的怒火,但从来不曾试图从根本上解决美国立法的域外管辖权问题。

  发出照会的法国外交部官员对此表示遗憾,因为他们不相信美国心怀善意。他们对欧洲议会放弃修订1996年《欧盟阻断法案》的想法感到惋惜。在他们眼中,这无异于错失良机,因为修订后的《条例》本来有望成为对抗美国的有效筹码。

  如果绝大多数欧洲国家根本没有反腐败立法,更不用说阻断法令了,那么欧洲该如何自卫呢?然而,关于阻断法令,欧洲1996年《欧盟阻断法案》其实是有相关约束的。应当明确一点:所谓的《欧盟阻断法案》禁止公司不通过司法协助途径而直接向外国政府提供经济情报。爱尔兰已经具备了这样的立法,但实际上并没有执行。在西班牙,这一机制仅适用于西班牙国有企业;在捷克,有一部保护个人数据的法律可以用于阻断信息的传递;在匈牙利,只有情报部门才有权限这样做。

  法国外交部照会给出的结论是,欧洲国家没有意识到域外法对自身政治主权和经济主权的威胁,对此它们不打算还手,也并不在意。“各国给出的回复表明,它们对美国法域外管辖权的关注有限,即便它会带来不利的影响。欧洲机构在这个问题上表现出了很大程度的保留态度。”

  对此,解决办法是寻求建立巴黎-柏林-马德里轴心。三个国家可以“迈出第一步”,唤醒欧洲。最后,法国外交部呼吁重启欧盟和美国的跨大西洋合作,包括全方位合作及专门针对腐败问题的合作,寄望于促进“各人自扫门前雪”的原则。

  马克龙硬刚特朗普,回头一看:欧盟人呢?

  当地时间2019年12月3日,英国伦敦,北约峰会开幕前,美国总统特朗普与法国总统马克龙举行会晤。图片来源@视觉中国

  是欧洲机构的错吗?

  欧盟没有完全尽到它应尽的责任……大概只有一半吧!虽然欧盟于1996年制定了《欧盟阻断法案》,但并没有完全解决这个问题。它的目的并非质疑美国域外立法的意图,而只是为了削弱其影响力。“欧盟委员会通过的立法方案,”欧盟委员会法律顾问于尔根·乌贝尔解释道,“主要是为了削弱美国《赫尔姆斯-伯顿法》第3条和第4条造成的损害。”可以说,欧洲的反击是软弱无力的:仅仅是为了自保,而不是主动地捍卫自己的权利。

  欧盟委员会指出,事实上问题在于成员国自身。现实情况是,欧盟各国很少依据1996年《欧盟阻断法案》来质疑美国的要求。大部分成员国在其通过时都抱着怀疑的态度。因此,我们可以注意到,欧盟大多数国家并没有对本国法律做出相应修订,以使《欧盟阻断法案》更能发挥效力。“由于我们设法克服了美国《赫尔姆斯-伯顿法》和《达马托法》的负面影响,所以没有继续关注这个问题。”一位欧盟高级官员略带尴尬地承认道。域外立法监督委员会(《欧盟阻断法案》第8条)从未成立过,而欧洲企业的罚款却屡创新高。“我们处于一种缺乏应对之策的境地,”一位欧盟内部接触过此案的人士表示,“欧盟委员会已经把《欧盟阻断法案》搁置了。”

  企业也是如此。它们从未援引欧洲立法在美国政府或法院面前为自己辩护。它们总是宁愿面对欧盟的指责,也不愿面对美国的怒火!欧盟委员会承认,一些公司曾向欧盟提出请求以寻求保护,但欧盟委员会仅仅是礼貌地建议它们向自己的国家求助,因为这个问题不属于欧盟管辖范围。自2009年《里斯本条约》签署生效以来,负责处理制裁问题的机构一直是欧盟对外行动署,这是欧盟外交与安全政策高级代表领导下的外交机构。

  不过,欧盟委员会倾向于由欧盟成员国和欧盟外交机构处理这一问题,探讨加强对企业的保护力度的新方案。欧盟委员会建议将美国国会近年来通过的新法律列入1996年《欧盟阻断法案》的附录,但是这一想法至今没有实现。这难道不令人震惊吗?只要通知欧盟理事会和欧洲议会,然后留出两个月时间供各方提出反对意见即可。

  欧盟委员会还曾设想强制要求各成员国将1996年《欧盟阻断法案》的主要内容加入其国内立法当中。首先应当从有管辖权的国家对违反欧盟规则的主体实施制裁开始。欧盟委员会还建议,应当根据《欧盟阻断法案》的规定组建欧盟域外立法监督委员会,并召开会议。它可以作为成员国之间交流信息的机构,以便确定应对美国域外立法的最佳对策。

  欧盟委员会提出的第三种方案是实质性加强《欧盟阻断法案》的效力。这是一个较为漫长的程序,需要由欧盟的三个机构(欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会)共同决定,可能需要几个月甚至几年的时间。这取决于各成员国的意愿,并需要欧盟理事会一致通过。可以说,这一方案具有很高的不确定性。

  欧盟是否应当考虑向世界贸易组织提起新的诉讼?高级官员对此意兴阑珊,因为目前的地缘政治背景与1996年欧盟首次提起诉讼时不可同日而语。怎么可能阻止美国以国际安全的名义对伊朗和叙利亚实施制裁呢?此外,美国也正在妨碍世界贸易组织的正常运作。2018年夏天,美国否决了争端解决机构全部三名法官的提名,这一机构相当于世界贸易组织的上诉法院,其职能在于解决当事人之间的商业争端。因此,不能再惹恼美国人,为唐纳德·特朗普退出世界贸易组织增添新的借口。

  欧盟委员会承认自己无能为力,决定把应付美国司法进攻的难题交给各成员国。欧盟委员会没抱有任何幻想,它深知这场战斗早已输定,欧洲企业只能屈从于最强者的法律。

  美国人了解这一点并加以利用。在这个议题上,跨大西洋对话已名存实亡。特朗普政府似乎既不赞成停火,也不赞成与欧盟协商。恰恰相反,每个国家各自解决“家丑”是不可能的。这是法国外交部2016年11月18日的一份照会给出的结论:“与美国达成权宜之计,规定每个司法管辖区在各自辖区内依循自己的制度,这显然是我们期望的,但是这并不现实。”

  伊朗——欧盟与美国之间的新争端

  想想欧洲人在2018年5月8日前夕的心态。2018年5月8日是美国退出《联合全面行动计划》的日期。2015年7月,在奥地利首都,联合国五个常任理事国(美国、中国、俄罗斯、法国、英国)和德国,与伊朗共同签署该协议,经联合国批准后,这一协议解除了对伊朗的经济制裁,条件是伊朗大幅削减核计划。

  尽管国际原子能机构的多份报告证实伊朗遵守了承诺,但特朗普总统却选择出尔反尔。法国、德国和英国能将美国告上法庭吗?不。2015年7月签订的《联合全面行动计划》对于可能出现的争议只规定了两种情况:六个国家之一对伊朗提出控诉,或伊朗对六个国家之一提出控诉。六个签署国之间不能彼此提起控诉:无论是英国、法国、俄罗斯、德国,还是中国,都不能在美国退出协议的情况下,将其上诉至《联合全面行动计划》针对该情形而设立的特设委员会(即所谓的联合委员会)。在法律上,只有伊朗有这种权利,但这种行为会让协议彻底走向终结,而伊朗并不想冒这个风险。

  伊朗向联合国安全理事会提出了一项诉讼,注意,它要求保障《联合全面行动计划》的实施。从理论上讲,这是可能的。但现实中,面对美国拥有的一票否决权,这根本起不到什么作用。因此,伊朗于2018年8月又将该案提交联合国的司法机关——海牙国际法庭。伊朗指责美国公然发动侵略,并谴责美国试图扼杀其经济。

  海牙国际法庭并未立即针对案情做出裁决,而是对局势的“紧迫性”,以及美国的某些制裁措施对伊朗人民造成的“不可挽回的损害”做出裁决,于2018年10月3日谴责美国并命令华盛顿立即解除其对伊朗三个领域的制裁:食品和农产品、药品、民用航空零部件。“法庭一致决定,美利坚合众国......必须通过它所选择的方式,消除2018年5月8日宣布的措施对伊朗伊斯兰共和国自由出口以下产品所构成的一切障碍:药品和医疗材料,食品和农产品,为维护民用航空安全所必需的零件、设备和相关服务(尤其包括售后服务、维护、维修和检查)。”尽管美国人声称法庭无权约束这些问题,但无济于事。这的确是伊朗外交的一次胜利。

  法国法学家俱乐部就美国退出《联合全面行动计划》撰写了一份报告,该报告认为美国此举是非法的。法律专家呼吁联合国和国际原子能机构共同采取行动。

  “可以请国际原子能机构或联合国大会将此事提交国际法庭,针对美国在伊朗遵守其协议义务的情况下仍退出《联合全面行动计划》动机的合法性发表咨询意见。这种咨询意见虽然不具备法律约束力,但依然可以为世界贸易组织的法官、仲裁员、国内法院提供参考。”

  换言之,这种意见可以找出更多的论据,以反对美国法律的霸权邪念。

  美国退出《联合全面行动计划》不仅引发了布鲁塞尔和华盛顿之间的政治危机,而且再次将欧洲企业置于美国政府的密切关注之下。唐纳德·特朗普撕毁了协议,重新建立起对伊朗的最为严厉的制裁制度。这是“史上最严厉的制裁”,禁止美国以及所有外国的企业与伊朗进行贸易,否则企业将面临巨额罚款,甚至被驱逐出美国市场。

  “我们理解,”美国国务卿迈克·蓬佩奥说,“重新建立制裁制度以及此后对伊朗政权施加压力将给我们的一些朋友带来财政和经济上的困难。但是他们必须知道,我们将追究违犯禁令者的责任。”来自美国总统本人的威胁则更加直白,2018年8月初,特朗普总统在推特上发布了如下信息:“任何与伊朗做生意的人都别想再和美国做生意。”

  这个警告足够清晰明了:欧洲企业必须离开伊朗,否则,它们就要倒霉了。这相当糟糕,因为欧洲和这个古老的波斯帝国之间的生意往来,在此前已经复苏。欧洲与伊朗的贸易额已经从2015年的约80亿欧元增长到2017年的210亿欧元。在同一时期,美国和伊朗之间的贸易额却停滞在1.8亿欧元止步不前!所以,全军覆没的将是欧洲人。

  欧洲各国被警告,如果违犯美国的禁令,华盛顿就要盯上它们的钱包。就像以往一样,它们纷纷抗议,但并不采取实际行动。2018年5月18日,在索菲亚举行的欧洲峰会上,各国表现得非常团结,但也仅此而已。然后,仅仅过了几天,分裂的迹象便初露端倪。德国不想与美国正面交锋。由于德国与美国的贸易顺差很大(超过500亿欧元),它担心美国采取报复性措施,尤其是在汽车领域。2018年春天,唐纳德·特朗普宣布其政府已经对汽车领域的问题展开调查,可能导致对欧洲汽车征收的关税上升25%。东欧国家同样对美国的举动感到忧虑。波兰建议考虑美国在伊朗问题上的要求。简而言之,欧盟成员国之间的团结岌岌可危。

  然而,正如法国总统马克龙所说的,这是“对主权的考验”。他说,欧洲不希望“与美国进行战略贸易战”。欧盟委员会主席让-克劳德·容克在2018年9月的国情咨文中则认为,“攸关欧洲主权的时刻已经来临”。他承诺将启用赫赫有名的1996年《欧盟阻断法案》,并考虑为希望继续与伊朗进行贸易往来的企业提供欧元融资渠道,特别是通过欧洲投资银行为其融资。但是,这可吓不倒前不久通过提高钢铝关税(增幅分别为25%和10%)对欧洲发起贸易战的特朗普总统。

  美国于2018年5月8日宣布,重新启动的对伊朗的制裁主要包括两轮。首先,2018年8月6日起,下述行业的公司必须停止与伊朗的所有往来:黄金、纸币、贵金属、半成品金属(铝和钢)、汽车零部件。其次,2018年11月5日起,制裁扩大到石油、天然气、石油化工、海运及造船、金融通信、保险服务等行业。

  面对美国的单方面决定,欧洲人拿出了他们的秘密武器。2018年9月25日,欧盟外交机构负责人费代丽卡·莫盖里尼在联合国大会上宣布,欧盟已经找到了与伊朗保持经济往来的途径:特殊目的载体。

  这是一个颇具技术性的术语,是一种伪装回到史前时代的经济解决方案:欧盟建议欧洲企业与伊朗采用以物易物的交易方式。不使用货币,也就避开了美元:伊朗可以用石油换取产品。例如,法国可以进口伊朗的石油,并向一家刚刚将其机床交付给伊朗的德国公司支付价款。欧盟希望通过这种方式对“美元病毒”免疫。

  这种做法吓到美国人了吗?美国国家安全顾问约翰·博尔顿笑称:“欧盟虽然言辞有力,但却执行不力。”美国国务卿迈克·蓬佩奥承诺,美国会毫不迟疑地进行反制。“我们不会允许欧洲或任何其他人规避我们的制裁。”

  欧洲是否已经触及美国敏感的神经?绕开美元无疑是对美国最严重的威胁。如果欧洲各国在国际贸易中越来越多地使用美元之外的货币进行交易,例如欧元或人民币,那么美元可能就会失去其霸权宝座。

  “这很荒唐,”欧盟委员会主席指出,“欧洲80%的能源进口都是以美元支付的——相当于每年3000亿欧元,而能源进口其实只有2%来自美国。欧洲企业要使用美元而不是欧元购买欧洲飞机,这很荒唐。”

  加州大学伯克利分校的经济学教授巴里·艾肯格林则撰文称:“随着特朗普政府重新启动对伊朗的制裁,美元的全球地位将被动摇……依赖美元所造成的惨痛教训,可能会迫使其他经济参与者避开美国货币。”走着瞧吧……

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