最近中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。《意见》强调，按照“取之于农、主要用之于农”的要求，调整土地出让收入城乡分配格局，既要在存量调整上做文章，也要在增量分配上想办法，稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例，集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板。文件提出，从“十四五”第一年开始，各省（区、市）要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例；到“十四五”期末，以省（区、市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村的比例要达到50%以上。

　　《意见》提出了5个方面的重点举措：一是明确了以省（区、市）为单位提高土地出让收入用于农业农村比例的两种可选择的计提方式。二是明确了土地出让收入用于农业农村支出的统计口径。三是明确了建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。四是明确了允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，对土地出让收入进行整合使用。五是明确了加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算，特别要求不得虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。此外，为增强政策执行力，《意见》要求各省（区、市）在2020年底前制定具体措施并报中央农办，由中央农办会同有关部门审核备案。

　　中央、国务院出台的这一政策，对各级地方来说不是小事。从政策影响看，《意见》给出了地方政府分配土地出让金的基本原则，明确规定5年后各省土地出让收益有50%以上用于农业农村。这无疑对地方政府的土地出让金分配权给出了“刚性”约束，对地方来说颇具震撼力。从央地关系来看，在1994年实行分税制以后，由于中央财政拿走了大部分税收，对事权不断增多的地方政府的态度一般比较“客气”。此次《意见》出台显示的政策力度较大，地方政府可能需要更多提高政治站位了。

　　如何看待和理解《意见》的出台？如何评估这一政策的影响？如何去适应相关政策带来的变化？这都是地方政府要重视的现实问题。安邦智库（ANBOUND）的研究人员认为，需要从如下方面来客观分析这一公共政策：

　　首先，《意见》直接作用于“十四五”期间。对这一政策的目的，中央说得非常明白：强化实施乡村振兴战略的资金保障。过去，工业化、城镇化带来的土地增值收益，主要用于城镇发展，但用于农业农村的比例偏低，对农业农村的支持作用不够。因此，“十四五”期间需要更多的“以工哺农”、“以城带乡”。对于各级地方政府来说，都需要在“十四五”规划中体现《意见》内容，强化在农业农村发展上的投入。

　　其次，中央财政已非常紧张，今后地方财政要为乡村振兴做更大贡献。近几年来，在内部，中国经济下行压力显著加大，国内市场环境不好，企业的生意越来越难做；在外部，再加上逆全球化浪潮下的外部环境恶化，地缘政治摩擦加剧，再加上今年受到的新冠疫情冲击。内外因素作用之下，政府财政压力明显加大。另外，近两年中央实行减税降费，又进一步削弱了政府财政能力。如何解决这一问题？中央希望地方财政能承担更大责任，在不调整土地出让金归属的前提下，地方必须加大对乡村的资金使用比例。正如《意见》所说，实施乡村振兴战略需要大量投入，仅靠财政一般公共预算远远不能满足需求，必须拓宽资金来源渠道。

　　第三，不同规模和能级的城市，受到政策的影响不同。土地出让收入的多少，往往取决于城市规模和能级，一二线城市的土地出让金要大大高于三四线城市。如果未来的土地出让金使用在省级统筹，意味着在省内城乡之间将实行“以富济贫”、“削峰填谷”，形成土地出让金领域的“转移支付”。但在省级之内如何统筹？如何分配资源？这都是悬而未决、需要细化政策设计的领域。可以想象，其中有大量的工作需要做，有大量的利益需要平衡。

　　第四，强制调整土地出让收入的再分配，会对大城市的房地产发展起到一定抑制作用。如前所述，地方的土地出让收入越多，投向乡村发展的规模也就越大。这种机制下，过去大城市发展的“土地经济”动因会有所减弱，而中小城市或城镇的发展可能会有所加强，对乡村发展的带动也会增强。

　　第五，乡村发展可能成为推动内循环的支点之一。城乡发展差异、区域发展差异，都是当前国内发展“不平衡不充分”的表现之一。在中央看来，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须加快推进乡村全面振兴。可以说，乡村发展就是扩大内需的一个重要战略支点，这是促使中央下决心解决土地增值收益长期以来“取之于农、主要用之于城”的原因。中央也希望用这种制度安排，来调城乡利益格局，构建新型的工农城乡关系。

　　最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

　　总体来看，调整土地出让收入使用的《意见》出台，直接的目的是调整地方政府对土地出让金的使用比例，为乡村发展扩充财源。这将对“十四五”期间的城乡发展产生不小的影响，在一定程度上重构各级地方政府之间的利益关系。