文=城记智库 聂海峰
5月22日（周五），省发改委发布了《2020年推动关中平原城市群和新型城镇化发展重点工作任务》的通知。
这份文件，是为落实4月9日国家发改委《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展》要求。当时，“支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划”表述，再次激发两城坊间的讨论。
很显然，对于省发改委这份通知，无数人聚焦的目光同样是“西咸能否合体”？（文底有投票）
政策：未提及“行政区划”进程
无论是“经济特区”，还是“西部大开发”或者“中部崛起”等战略，这一切的核心依旧在于政策。
当下的中国，已进入“特大城市和城市群”——认知这个趋势和现实，是理解多个“国策”的核心和关键。基于这个趋势，国家发改委提出“全面实施城市群发展规划”。
在解读省发改委文件之前，我们再来回顾国家发改委的一些相关要求。
《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》
（部分选取）
加快发展重点城市群。加快实施京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展战略。全面实施城市群发展规划，支持关中平原城市群规划实施联席会议制度落地生效。
大力推进都市圈同城化建设。建立中心城市牵头的协调推进机制，支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划。以轨道交通为重点健全都市圈交通基础设施，有序规划建设城际铁路和市域（郊）铁路。
提升中心城市能级和核心竞争力。优化发展直辖市、省会城市、计划单列市、重要节点城市等中心城市，强化用地等要素保障，优化重大生产力布局。完善部分中心城市市辖区规模结构和管辖范围，解决发展空间严重不足问题。
关中平原城市群的核心，就在“国家中心城市”的西安——这个已毋庸置疑。
在更多普通民众、学界眼中，“西咸一体化”其实就是“西咸合体”。但是，限于历史和行政等各种因素，“合体”难度比想象更复杂。互联网上， 甚至有人做了“西咸一体化提出××××日”计时牌。
2017年全国两会，多位人大代表提出“西咸行政一体化”提案。
2018年6月28日，中国民政部立项十二项课题，包括《关中平原城市群下的行政区域调整研究——以大西安区划调整为例》。
此前2018年1月15日，西安获批“国家中心城市”。国家发改委明确提出：“推动西安-咸阳一体化发展， 按程序合理调整行政区划。”
“国家中心城市”，是中国城镇体系规划设置的最高层级。对此，多个地方使尽浑身解数来争取。大家看公开新闻应该清楚，当年山东省就上报省会“济南”和计划单列市“青岛”来争取。
所以，国家在各个层面的“功课”、内在关联和相关事宜自然相当充足。尽管有现实问题，但“按程序合理调整”也说明了国家的态度。
2020年推动关中平原城市群和新型城镇化发展
重点工作任务（部分）
“强化举措加快西安-咸阳一体化进程，推动西安、咸阳规划协同、产业协作、要素流动、设施共享，提升对全省、对西北发展的带动能力。”
不过，省发改委这份通知并未出现“行政区划”字眼。但是，“规划协同、产业协作、要素流动”等，与之前有了相对明晰的具体举措。
值得注意的是，该通知中提到“抓好《中共陕西省委陕西省人民政府关于建设西安国家中心城市的意见》的落实”。这个文件，早在2019年12月23日省政府第28次常务会议上就已审议通过。
不过，至今如此互联网上尚无法查询到公开版。理论上来说，这与国家政策的指向要求，区域的下一步动作必将要不断涉及。
挑战：陕西城镇化关键在哪
值得注意的是，省发改委的这份通知中，出现了一次堪称“史上力度”最大的调整：
2020年推动关中平原城市群和新型城镇化发展
重点工作任务（部分）
“推进非户籍人口在城市落户。继续深化户籍制度改革，探索建立以经常居住地登记的户口制度。全省（除西安市外）全面取消城镇落户限制，凡在常住地工作即可办理落户，积极探索城市群内户口通迁。推动西安市优化和完善落户政策，加大高端人才引进落户力度。”
“全省(除西安外)，全面取消城镇落户限制”。应该来说，陕西省积极响应国家政策。在4月9日国家发改委的文件中，就提出“督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制”。
对此，省发改委提出目标：“到2020年全省常住人口城镇化率超60%，户籍人口城镇化率比上年度有所提升。”实际上，根据省统计局数据显示，2019年末陕西城镇化率已实现59.43%。
这个数字，是因为西安（74.61%）拉高均值。全国水平，仅有西安、延安和铜川达标，包括咸阳、渭南、宝鸡等都低于国家水平。
陕西整体城化率达标，但多城低于国家水平
◎城记智库
实际上：城市发达程度，与城市化率越高有一定关联度。
中国经济跃居全球第二，也是城市化历程：现代城市，也是由现代经济、产业和产业链等形成的结果。改革开放以来，我国城镇化率从17.92%升至2019年的60.60%，已突破60%大关。
不过，与发达国家城镇化率普遍在80%程度相比，我国差距依旧较大。
对此，国家层面从2016年开始就推动“一亿人城市落户”的方案，并在2018年再度出台文件推进。随后，从“落户层面”放开限制——这是千百年来未有的力度。
1、2016年《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》：“全面放开小城镇落户限制，放宽大城市落户门槛，适当调整特大城市落户政策。”
2、2018年9月《落实情况通知》：明确落户的目的和意义就是“要推进新型城镇化，扩大内需和改善民生”。
3、2019年12月《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，重点提到“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”。
4、2020年4月《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展》，重点强调“推动城区常住人口300万以上城市全面取消重点人群落户限制”。
公开数据显示，西安城市化率已达74.61%，这包括鄠邑、周至、蓝田和长安等多个有秦岭的区县。这也说明，西安的空间已不够了！
相比之下，关中的问题就来了：城市化率太低。
只有“西咸合并”，才能让距离西安如此之近、经济增长降至历年最低、城市化率远低于国家水平的咸阳，得到实质性的发展。很明显，咸阳才是最佳的承载空间——这是双赢。“大盘”带动下，渭南等城市也能得到推动。
而且，国家通知也说了“建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”。人多了，供地就多，人地挂钩。
大势：全国范围的新动作
“人往高处走，水往低处流”。人如此，城亦如此。
2019年，安徽蚌埠、马鞍山等积极融入江苏省的“南京都市圈”；同年底，甘肃省府支持天水和陇南，融入“成渝经济圈”。2020年初，河南三门峡市表态“深度融入大西安建设”。
看看“山那边”的成渝：四川广安市，深度融入重庆，部分地方甚至启用“023”区号；德阳等城市，“放弃副中心”主动全面“融入成都”……
“大成都”和“大重庆”皆做大，后再联手
◎NEWS
现在很多观点，对于“西咸合体”，动辄就上升到“谁吃掉谁”方面，显然片面。“成都模式”被认可，就是变成“一个拳头”，形成一个大平台。
咸阳不是广州旁的佛山，也不是深圳旁的东莞，它和西安“本是同根生”。几十年现状证明：若行政不能合体，行政壁垒就永远无法打破；想象力空间，就永远无法得以释放。
我们一直提议，《再向省市进一言：西安需走“成都模式”》。近些年，国家对成都青睐有加，“模式”的结果说明被上层认同。
“大成都”定局后，成为拥有1600万人口、GDP达1.7万亿的特大城市。随后，在国家战略层面，向东与重庆融合。实际上，在广袤的西部，“成渝双城经济圈”，成为被提及最高的“国策”。
例证：得先有“大西安”，才可能“大关中”
◎NEWS
不仅如此，“外面的世界”还在发生巨大变革：
“推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。”实际上，成渝两城正在跟进，其公积金已进入互认互通阶段。
“互认互通”，有利于加速人才、人口向重点城市群集聚，加速劳动力在城市群内部的自由流动，大幅提升城市群整体竞争力。重要性在于，有更强的经济实力、更多的人口聚集和更强的竞争力。
在某一天，大西安和关中平原城市群也将走向“互认互通”。但是，第一步该怎么走？
有些事，不妨大胆一点。孔夫子千百年都说过：“逝者如斯夫，不舍昼夜”。个人不过“夜卧一床”，但是远见的决策，却能影响无数人。种对了种子，未来将来收获参天大树。
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『城记 XIAN-XI'AN』专题署名文章：
①评谏：省一把手破题，废除表面“西咸一体化”
②解读：区划调整提上议程？民政部公示的背后
③分析：西咸合并还要等多久？山东，只十个月
④观察：西咸再不合并，可能将错过了最佳时期
⑤建言：再向省市进一言：西安需走“成都模式”
