文 / 杨公明 朱杰良
浙江丽水市青田县飞鹤度假山庄(以下简称：飞鹤山庄)不曾想到，22年前经青田县政府受让的42806平方米土地【浙土字(1999)第0209号经浙江省政府和省土管局批准第四批次(飞鹤山庄)用地面积为58406平方米】，后经不断征用与收储而剩下的856平方米的土地(农转用红线内土地15600平方米，其中7097平方米中的856平方米)，在不知情的情况下，既未收储又没补偿，竟也被政府出让了!
交涉未成，引发诉讼。一、二审法院经审理，均认定青田县自然资源和规划局(以下简称：青田县自规局)的出让行为违法，但不撤销该行政行为，保留其法律效力。
“既然政府的出让行为违法，但不撤销该行政行为，那我方的合法权益怎么得到保护?”飞鹤山庄负责人刘永利对媒体说。他表示：“这分明是判决不公，在庇护违法行为，将行政机关的错误所产生的责任和不利后果，强加于行政相对人来进行承受。”
判决认定：自规局出让行为违法但不撤销
经资料显示，1999年12月，青田县人民政府向浙江省土管局上报青田县飞鹤康复中心(飞鹤山庄的前身)项目地块建设用地申请，2000年1月获审批。
2000年4月，青田县土管局与青田县飞鹤康复中心签订《国有土地使用权出让合同书》，约定出让面积为42806平方米，出让总额为18834640元，出让年限为40年。
2003年9月，飞鹤山庄办理了《国有土地使用权证》。后飞鹤山庄通过填河使用了约7097平方米的土地，于2005年4月一并办理了土地使用权证。
2014年6月，金丽温铁路扩能改造征收了飞鹤山庄的部分土地。同年，青田县自规局对发证范围进行调整，向飞鹤山庄换发了土地使用权证。2015年12月、2018年8月，青田县土地储备中心两次收储了飞鹤山庄部分土地。
2019年8月5日，青田县自规局在网上公开挂牌出让瓯南街道控制性详细规划0103-15、0103-16、0104-01-01地块(飞鹤山庄地块)国有建设用地使用权，出让土地总面积39628平方米。经公开竞买，案涉地块由第三人浙江百川置业有限公司(以下简称：百川公司)竞得。
事后，飞鹤山庄骤知该挂牌出让的地块，内含有自己856平方米的土地，即向丽水市中院提起行政诉讼，请求撤销该土地挂牌出让行为，以主张合法权益。
丽水市中院经审理，作出了(2021)浙11行初37号行政判决。
中院认为，行政诉讼的核心是法院通过诉讼审查被诉讼具体行政行为的合法性，被告要对作出的具体行政行为承担举证责任。
本案中，核心争议的856平方米土地属于2000年出让给飞鹤山庄的42806平方米国有土地建设使用权的一部分，该地块虽在2005年办证及2014年换证时未登记在证载范围内，但飞鹤山庄对该块土地有基于出让合同而享有的权利。
青田县自规局在未对该856平方米争议土地进行收储或补偿的情况下，对包括核心争议856平方米在内的瓯南街道控制性详细规划0103-15、0103-16、0104-01-01地块进行挂牌出让行为，损害了飞鹤山庄的相关权益。
综上，青田县自规局提交的建设用地项目呈报材料“一书一方案”(建设用地项目呈报说明书、具体项目供地方案)以及《青田县国有建设用地使用权出让挂牌文件》等证据材料，可以证明案涉国有土地挂牌出让行为履行了合法的审批手续，但由于出让前被告未对856平方米核心争议土地进行收储或补偿，出让行为应当确认违法。
该判决称，案涉挂牌出让公告发布后，第三人百川公司已经竞得该地块并建造房屋，撤销被诉行政行为将会损害善意第三人的合法权益，危害社会交易的安全性，进而给公共利益造成重大损失。
故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，判决确认被告青田县自规局2019年8月5日作出的该公开挂牌出让的行为违法，但不撤销该行政行为，保留其法律效力。
直指庇护：将不利后果强加于行政相对人
原、被告双方均不服一审行政判决，提起上诉。
浙江省高院经阅卷、调查，认定青田县自规局2019年8月5日作出的该公开挂牌出让的行为违法，但仍不撤销该行政行为，于2022年4月19日遂作出驳回双方上诉，维持原判的(2022)浙行终68号行政判决。
“一二审判决不公，这明显是在庇护违法行政行为。”飞鹤山庄刘永利说。
判决在确认案涉挂牌行为违法的基础上，援引《行政诉讼法》第七十四条规定，认定“撤销被诉行政行为将会损害善意第三人的合法权益，危害社会交易的安全性，进而给公共利益造成重大损失”，从而作出了确认违法但不撤销该行政行为的判决。
《行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：“(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;……”。该条款的立法本意是在如果撤销违法行政行为将必然、确定地导致国家利益、社会公共利益蒙受重大损失，那么撤销该行政行为是不可取的。
本案中，要认定撤销案涉挂牌行政行为会造成国家利益、社会公共利益损害的法律后果。法院应针对公共利益的性质、遭受损害的事实、损害的重大程度，以及撤销案涉挂牌行为与该损害后果之间的必然因果关系作出充分论述，在此基础上方能适用“两害相权取其轻”的规则减损当事人的合法权益。而判决中仅对此进行了一句话认定，即“撤销被诉行政行为将会损害善意第三人的合法权益，危害社会交易的安全性，进而给公共利益造成重大损失”。这就是说，法院的审判逻辑中，认定撤销案涉行为会给“公共利益造成重大损失”的依据，仅为“损害善意第三人的合法权益”及“危害了社会交易的安全性”这两项。
刘永利称，所谓“善意第三人的合法权益”需要保护，那么我方的合法权益就不需要保护吗?《行政诉讼法》第七十四条限定能够对抗撤销后果的法定情形只有“国家利益”和“社会公共利益”的重大损害，而不是如民法体系中将“善意第三人”的利益亦一并加入保护序列。两审判决罔顾行政法体系的特殊性与明确法律规定，擅自扩大《行政诉讼法》第七十四条外延，将保护善意第三人的权益作为衡量公共利益损害的依据，这是严重错误的。本案之审，是青田县自规局挂牌出让行为是合法?还是非法?是依据《行政诉讼法》针对青田县自规局该土地出让的行政行为提起的行政诉讼，如果其行政行为合法，那就依法判决支持;如果其行政行为违法，那其就不具有法律效力，毫无疑问的依法判决撤销，但却法院使用上了《民事诉讼法》夹杂作判，纯属无稽之谈!
关于“危害了社会交易的安全性”。法院既然将“社会交易的安全性”作为公共利益遭受损害的理由，那么应当分别就社会交易的法律定性、交易对象、撤销案涉行政行为对该等交易安全性产生的危害程度，以及与公共利益重大损害之间的必然联系性等方面，分别进行论述释明。否则仅凭这短短的十一个字，就将作为案涉行政行为的受害人飞鹤山庄的合法权益予以剥夺，未免太过轻率。
刘永利表示，法官一拍脑袋便适用《行政诉讼法》第七十四条剥夺或减损我方的合法权益，将由行政机关的错误所产生的责任和不利后果强加于行政相对人来进行承受，不仅违反了依法行政的根本理念，也是对信赖利益保护原则的背离，不仅违法，也不利于实质性化解行政争议。两审判决中均以将给“公共利益造成重大损失”为由，不予撤销案涉挂牌行为，依据不足。
重新举证：违反行诉法举证时限明确规定
“原审中，被告青田县自规局在法定时限内没有提交支撑其挂牌公告合法性的证据。”飞鹤山庄刘永利指出，“法庭上我方多次追问，青田县自规局仍未提供。而法院也始终未对其不能提交被诉行政行为合法性的证据的行为进行认定，判决书中也对此有意忽略，甚至直接判决驳回了我方的起诉。”
依据《行政诉讼法》第三十四条及《行政诉讼法司法解释》第三十四条的规定，青田县自规局应在法定时限之内将证明被诉行政行为合法性的证据向法院进行举证，逾期不提供的，视为行政行为没有相应证据，必须由举证责任主体承担举证不能的法律后果，确认其违法并撤销。
“在我方提起诉讼后，直至整个案件原审结束，青田县自规局仍未能举证证明被诉行政行为的合法性。”飞鹤山庄刘永利道，“一审认定事实不清，适用法律错误，属枉法裁判，应由二审法院予以纠正。但本案被裁定发回重审后原审中案涉行政行为没有证据支撑的青田县自规局，却又被提供新证据了。”
行政诉讼中对于行政机关举证期限有严格的规定与限制。《行政诉讼法》规定被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交证据。逾期提供证据或不提供证据的，根据《行政诉讼法》第三十四条第二款的规定则应当视为没有证据。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》第五十二条规定，“新的证据”主要有三种情形：(一)在一审程序中应当准许延期提供而未获准许的证据;(二)当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据;(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
青田县自规局能够提供新的证据的情形主要是符合第一、二种的情形。那么，青田县自规局在原审程序中没有向人民法院申请调取或者申请延期举证，就不能在发回重审或二审中自行再提交新证据。青田县自规局提交新的证据，应当符合规定的情形，如果不符合特定的情形，其提交的所谓新证据，按照规定人民法院应当不予采信。
而二审，关于丽水中院对于青田县自规局在重审程序中提交的证据予以采信是否违反审理程序的问题称，“本案发回重审后，原审法院重新指定了举证期限和答辩期限”!
“什么叫发回重审?这是重审吗?如此判决认定这分明是在为行政人青田县自规局私开渠道，岂不是重新回头开第一审啊!”刘永利十分不解，“一审判决和二审支持的对青田县自规局在重审程序中首次提交的作为行政行为支撑的证据予以采信，违反了《行政诉讼法》关于举证时限的明确规定。”
刘永利认为，在行政诉讼中，上级人民法院撤销原审判决发回重审后，青田县自规局不能提交新的证据，只能以原审中提交的证据或者符合二审新证据规定的证据为准。对于原审中没有提交的证据，在发回重审后提交的，人民法院不应当采信。青田县自规局将案涉地块挂牌出让(出让前未对856平方米讼争土地进行收储或安置补偿)，明显违反了原国土资源部的强制性规定，侵害了飞鹤山庄的合法权益，被诉挂牌出让行为是违法行政行为，应依法撤销，甚至认定为无效。
“本案历经25个月的审理，背后猫腻深重。”飞鹤山庄刘永利再次陈述，“该挂牌出让土地因官商勾结、违法串标，非净地出让，且进行了三次挂牌出让，而这其中一支有百川公司，涉嫌存在严重问题。该公司最终竞得后，又在某些主要领导的庇护下无手续先开发。本案先后审理了25个月，而25个月中该公司紧急施工、建楼、出售，才致法院判决中出现了‘撤销被诉行政行为将会损害善意第三人的合法权益……’不入调的怪异的作判情形。飞鹤山庄现将向最高人民法院提起申诉，以维护自己的合法权益。
刘永利说：“2018年7月27日，青田县召集相关部门召开县长办公会议，出台县政府(2018)26号专题会议纪要。纪要显示可毛地挂牌出让。《青田自规局用地使用权挂牌出让须知》当中明确规定，该地几类补偿款应由土地竞得者承担支付。可分管副县长明知该地几类补偿款应由土地竞得者承担补偿，故意指使土地储备中心不支付飞鹤山庄的剩余土地及附属物等补偿款，而飞鹤山庄剩余土地达29000余平方米及未收储补偿的附属物等，全部被输送给土地竞得者占用，导致飞鹤山庄损失价值1.6亿。还有，2018年8月24日县自规局土地储备中心与青田县飞鹤山庄签订二期土地收储协议，(青土储{2018}3号)土地使用权收储协议附件4：收回范围图：“收回红线范围内的补偿已确认，无异议”。该图内未收储补偿的土地面积是自规局自认的。因此，飞鹤山庄至今未得到任何补偿，而飞鹤山庄的土地已被他们违法、违规挂牌出让了。”
发生在浙江省青田县国有建设用地使用权挂牌出让行为一案，后事如何，媒体将继续关注。https://c.m.163.com/news/a/HHRT1A4S05529NNF.html?from=wap_redirect&spss=adap_pc&referFrom=&spssid=e3d52dd1e582478531e4a7248a447785&spsw=1&isFromH5Share=article
