据有关文献记载，早在1985年就有学者提出了淮海经济区的概念，1986年3月15日，苏鲁豫皖四省接壤地区市长专员会议在徐州召开，正式宣告淮海经济区成立。
在过去的30多年中，淮海经济区各成员市始终抱有将其发展纳入国家战略的强烈诉求，并积极争取国家和所在各省的支持以及社会各界的关注。直到2018年11月，国家发改委印发《淮河生态经济带发展规划》明确提出“北部淮海经济区”包括徐州、连云港、宿迁、宿州、淮北、商丘、枣庄、济宁、临沂、菏泽等市，要求“着力提升徐州区域中心城市辐射带动能力，发挥连云港新亚欧大陆桥经济走廊东方起点和陆海交汇枢纽作用，推动淮海经济区协同发展”，淮海经济区也由此在真正意义上提升到了国家战略层面。记者近日就淮海经济区战略定位以及协同发展、产业分工等有关问题专访了淮海发展研究院院长、江苏师范大学沈正平教授。
记者：
淮海经济区这个概念提出很多年了，但直到最近两年才上升到国家战略，省际边缘区为什么难以引起国家战略层面的重视？
沈正平：应当看到，国家对省际边缘区发展一向是十分重视的，但由于这类区域的特殊性，其最大特点在于多省交界，最大问题是发展滞后，且交界与滞后相伴相随。具体来看，普遍存在位置偏僻与发展不足、各自为政与板块分立、合作不力与竞争有余、中心不强与貌合神离等诸多弊端和矛盾。形成这些特点及问题的直接原因主要在于它们隶属于多个省级行政区管辖，有着各自利益诉求甚至冲突，矛盾和问题多，统筹协调难度大，因而这类区域通常难以在较短时间内上升到国家战略层面。
需要说明的是，与一般的省际交界地区相比，淮海经济区的代表性更强，战略地位也更独特，这一区域在国家整体发展和对外开放全局中理应肩负更大的使命、发挥更大的作用和作出更大的贡献，而目前淮海经济区却还只是作为一个重要功能区嵌入在《淮河生态经济带发展规划》中。
为了探索省际边缘地区协同发展新机制，必须以更大的勇气和决心深化改革、攻坚克难，尤其需要由国家层面组织编制和实施这一区域协同发展规划，以更高站位、更大力度推动其高质量发展，为全国类似区域打造可资借鉴的先行示范样板。
记者：
破除行政壁垒问题对跨省际协同发展至关重要，就淮海经济区协同发展而言，需要解决哪些行政壁垒？
沈正平：区域行政壁垒产生的根源主要在于行政区划分割。地方政府为谋取本地利益的最大化，往往依靠行政权力会对市场进行一些不合理的干预，以行政区划为界限人为分割统一市场，形成所谓的“诸侯经济”或“行政区经济”，其表现形式就是“本位主义”和“地方保护主义”深刻作用下的各种制度性障碍。对于淮海经济区来说，由于涉及4个省10个地级市，加上市场发育尚不充分、成熟度还较低，存在的行政壁垒问题与其他省际交界地区相比，也较为突出。
因此，推动淮海经济区协同发展需要从根本上消除行政壁垒的阻碍。首先要解除市场封锁，凡对本地企业开放的市场领域，不应禁止、限制外地企业到本地从事生产经营活动或者禁止、限制外地商品和服务进入本地市场；清除针对特定行业的不合理补贴政策，严厉查处滥收费用、强迫交易等行为。其次要杜绝行政干预执法，不应以任何行政措施阻挠本地原材料、商品和生产要素等流向外地，不应排斥或者限制外地经营者参与本地招投标活动，不应袒护本地企业制假售假等违法行为。此外，还应该全面清理歧视性政策，在就业、住房、社保、教育、医疗以及政治参与等民生民计问题上，努力做到让外来人口享受与本地居民的同等待遇。最后，要打破各自为政的规划布局，摒弃以邻为壑的狭隘思维，编制跨行政区划的区域规划，确保在基础设施互联互通、市场要素对接对流、产业发展分工协作、城市体系重构共建、公共服务共建共享、生态环境联防联控等重点领域合作取得实质突破。
记者：
与国内其他经济区类似，淮海经济区过去也建立了市长联席会议制度，但发挥的作用似乎不大，这也是省际边缘区存在的共性问题，这是否意味着需要更高级别的机构来进行协调组织？
沈正平：淮海经济区从成立开始就建立了市长（专员）联席会议，并设立了一个组织联络的常设机构——淮海经济区经济开发联合会联络处。这样的制度设计和机构设置，在我国跨行政区的经济区也是常见的，对于经济区联合共建应该说还是起到了重要作用，但也具有一定的局限性，可以说这是省际边缘区的共性问题。
是不是需要有更高级别的机构来协调组织？我认为，如能设置更高级别的机构自然是最好不过了，其协调力度必然会更大，建设效果也一定会更显著。例如，为实施西部大开发和振兴东北地区等老工业基地，就曾成立国务院西部地区开发领导小组和国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，下设办公室（西部办、东北办），后来其职责调整并划入国家发展改革委西部开发司、东北振兴司。但是，在深化国家机构改革的新形势下，由国家层面成立淮海经济区协调机构的可能性极小，主要还是要依靠建立更加有效的区域协同发展长效机制。
例如，为加快推进长三角一体化发展国家战略，2018年3月由江浙皖沪“三省一市”抽调人员成立了长三角区域合作办公室。这种做法可能会成为新趋势。事实上，在2018年12月的首届淮海经济区协同发展座谈会上，就建立了决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域协同发展新机制，同时还建立了专家咨询参谋机制，为促进区域协同发展提供智力支持。只要各方面都能够保障新的机制高效运作，就一定能够促进淮海经济区迈向更高水平和更高质量的协同发展。
记者：
有别于长三角这样的经济区域，淮海经济区的战略定位、产业发展思路应该是什么？推动淮海经济区协同发展有哪些可以利用的资源？
沈正平：长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，拥有世界级城市群，其战略定位一方面是面向全球，提升参与全球资源配置和竞争能力；另一方面是引领全国，增强对全国经济发展的影响力和带动力。在产业发展上，长三角定位于全球重要的现代服务业和先进制造业中心，着力建设一批国家级战略性新兴产业基地，形成若干世界级制造业集群，构建服务经济主导、智能制造支撑的现代产业体系。
有别于长三角这样的核心经济区域，淮海经济区的战略定位一方面应当面向国际，深度融入“一带一路”，在推动形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局中彰显自身地位与作用；另一方面是引领区域，打造我国沿海与中部、长三角与京津冀的新增长极，建成示范与带动省际边缘地区协同发展的先行标杆。产业发展总体上应定位于构建全国有影响的现代化产业体系。一是要大力推动传统产业优化升级，瞄准行业先进水平推进新一轮技术改造升级，着力加快冶金、煤电、化工、建材、机械、轻纺、食品等传统优势产业绿色化、信息化、智能化转型发展，建设一批特色和优势突出的新型工业化产业示范基地，重点打造世界级工程机械产业集群；二是要积极培育壮大战略性新兴产业，依托产业基础，紧盯科技前沿，着力培育发展新一代信息技术、高端装备制造、新能源、新材料、节能环保、生物医药、数字创意等战略性新兴产业，形成一批具有较强国际竞争力的特色新兴产业集群；三是要大力发展现代农业，深入推进农业绿色化、优质化、特色化和品牌化，不断提高农业发展质量，建设一批全国性的优质、高效农业示范基地，大力推动农村一二三产业融合发展，打造全国农村一二三产业融合发展先导区；四是要加快培育壮大现代服务业，大力发展现代物流、金融、商贸服务、科技服务、信息服务、设计服务、人力资源和节能环保等生产性服务业，着力提升专业化、集成化、规模化水平，大力发展健康养老、体育健身、文化创意、教育培训、家政服务等生活性服务业，着力提升便利化、精细化、品质化水平。与此同时，淮海经济区各市要紧紧围绕打造我国省际边缘地区产业协同发展示范区的整体目标，大力实施创新驱动发展战略，加快构建区域协同创新体系，实现创新资源共建共享，促进“四新经济”合作发展；切实加强产业分工协作，深入推进“三链融合”，联合区域龙头企业打造一批有影响力的特色优势产业集群；不断加强产业园区共建共享，引导和鼓励产业跨省跨市合作；持续扩大区域双向开放水平，合力打造对外开放平台，提升区域产业国际知名度和影响力；五是做强做响区域特色品牌，构建内容丰富、开放统一、体系健全的要素市场一体化格局，为区域产业协同发展汇聚更多先进生产要素。
推动淮海经济区协同发展可以利用的资源首先是区域内部资源，同时也有区域外部资源。区域内具有特色与优势的资源主要包括有，一是富饶的物产，这里以平原为主，河湖密布，濒临黄海，农业生产条件十分优越；二是独特的人文景观，这里历史悠久，文化灿烂，历史文化底蕴丰厚，是中华民族的文明发祥地之一，同时山水风光具有一定特色，文旅融合发展条件良好；三是优越的交通区位，这里地处“一带一路”的前沿阵地和交汇区域，也是我国东部与中部的结合部、京津冀与长三角的中间地带，战略位置极其重要，同时交通发达，为全国性综合交通枢纽之地，与国内外联系和交往十分便捷，是我国区域发展富有潜力的战略区域；四是丰富的人力资源，这里人口稠密，为全国人口密度的高值地区，同时有崇文重教传统，文化教育较为发达，对区域发展具有较强的人力智力支撑能力。
区域外重要的优势资源主要包括有，一是与国内外联系和交往便捷，有利于吸引外部发展要素，大力发展开放型经济；二是周边地区都已经上升为国家战略层面，有利于参与和对接多重国家战略，为区域发展创造良好机遇，等等。
30多年的淮海经济区联合共建道路是曲折的，进入协同发展新阶段的前途则是光明的。我们完全有理由相信，只要牢固树立“一盘棋”的大局观、“一家亲”的人文观、“一体化”的思维观、“一条船”的协同观、“一张图”的布局观，同心同向，就一定能够在淮海大地上奋力谱写出新时代高质量协同发展的精彩华章，为全国探索省际边缘地区协同发展新路子贡献“淮海智慧”“淮海样板”。
★记者：叶小力 张青峰 赵呈祥
