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本文为“美联储”系列第一部分
格物者说：美利坚合众国建国于1776年，正式独立于1783年，然而，在此后一百多年间，美国并没有建立一个统一的中央银行机构，直到1913年《联邦储备法案》的通过，美国才正式建立起中央银行体系——联邦储备体系。
在美国建国后早期阶段，联邦政府曾有两次组建国家性质的银行的尝试，分别是：第一合众国银行（First Bank of the U.S.）和第二合众国银行（Second Bank of the U.S.）。这两家银行均有联邦政府背景，和联邦政府关系密切，都有可能发展成为美国的中央银行，但是在巨大的争议之下，这两家银行分别只存在了20年（20年特许权到期后未能获得续期），仅是昙花一现，美国对中央银行的早期探索之路也随之被堵死。
首次探索
在联邦政府刚刚建立时，其在财政金融上面临两大问题：一是财政拮据和缺乏公共信用；二是金银铸币严重匮乏，货币供应不足。于是，时任财政部长亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）于1790年12月14日向国会提交了《关于建立国家银行的报告》。报告中提议成立一个国家银行，目的是为帮助联邦政府管理财政、向政府提供贷款、方便税收支付、增加货币供应、支持公共信用。汉密尔顿建立国家银行的计划参照了英国的英格兰银行。进一步阅读：《英格兰银行：央行之母是怎样炼成的？》
▼图：亚历山大·汉密尔顿，美国联邦政府的首任财政部长（1789-1795年），第一合众国银行的创建者，其对美国的货币金融体系发展有着重要且深远的影响。此外，汉密尔顿还是美国开国元勋之一，《1787年美国宪法》起草者之一，美国政党制度创建者。图片来源：PBS.org
该报告提交给国会后，引发一些争议，一些重要的政治人物对此表示反对，其中包括：重要议员詹姆斯·麦迪逊（James Madison，1789-1797年为联邦众议员，1801-1809任国务卿，1809-1817年任总统）和时任国务卿托马斯·杰斐逊（1789-1793年任国务卿，1796-1800任副总统，1801-1809年任总统）。争议的焦点是：建立国家银行是否合宪，因为《1787美国宪法》中只授权国会拥有铸造（金属）铸币和管理铸币价值的权力，没有提到成立银行和发行纸币的权力。麦迪逊和杰斐逊都认为不合宪。
尽管存在争议，但最终国会还是通过了成立国家银行的计划。华盛顿总统（George Washington，1789-1797年任总统）在经慎重考虑后也采纳了汉密尔顿的建议。1791年2 月，华盛顿总统正式签署了设立“第一合众国银行”法令，首个由国会授权设立的国家性质的银行由此诞生。
第一合众国银行在联邦政府注册，特许期为20年，资本总额1000万美元，其中20%由联邦政府出资，其余80%为私人公众认购（个人、合伙企业或公司，包括非美国人）；该行董事会有25名董事，5人由联邦政府人们，其余20人由私人股东担任。该行总部设在费城，另外在纽约、波士顿等八个地方设立分行。第一合众国银行是一家由联邦政府特许授权的、公私合营且以私人股份为主的股份制商业银行，这和英格兰银行非常类似。
▼图：第一合众国银行在费城的旧址，图片来源：WIKI百科。
第一合众国银行的主要业务包括：发行银行券（可作为纸币在全国流通，可缴纳税款、可兑换为金属铸币），接受联邦政府存款和私人存款，向政府机构提供贷款，办理票据贴现，代理国库收缴税金，代理发放官员工资，为财政部处理外汇交易，为铸币厂提供金块和外国货币。该行每周还需接受财政部长最多一次账务审查。
第一合众国银行在运营期较为成功，该行不仅为联邦政府运转提供了资金支持，而且其发行的银行券因信誉良好而在全国范围内流通，维护了货币流通稳定，更重要的是，它还通过对州立银行券的管理，起到了调节货币供应和信贷扩张的作用，一定程度上履行着央行的职能，这是美国对中央银行的最早探索实践。
然而，第一合众国银行的存在也引起一些群体的不满，其中包括各家州立银行和一些农业州势力。第一合众国银行设立后，州立银行随之兴立（由一些新兴商人在获得州政府授权后设立的银行，也可各自发行州立银行券），第一合众国银行在收到各州立银行券后，往往立即向对应发行的州立银行兑换金银，这限制了各州立银行自由发行银行券，阻碍州立银行的信贷扩张，损害了其利益。而在一些农业州，农民和种植园主普遍反对联邦政府职权扩大，他们主张个人自由、反对联邦集权，而且正是由于第一合众国银行限制了州立银行的信贷扩张，才导致农民们无法获得低息贷款，他们把“拥有联邦特权的第一合众国银行”视为敌人。
1811年1月，在第一合众国银行特许权即将期满之际，特许权续期的问题被提上国会议程，国会议员对此又展开了激烈的争论。代表州立银行利益和农业州势力的议员们反对特许权续期。最终，参议院以一票之差否决了续期请求。同年3月，第一合众国银行被迫停止运营。
第一合众国银行被迫关闭后，联邦政府存款转移到州立银行，此后由州立银行承担发行银行券和代理国库的业务。而州立银行的数量也快速增加，1811年州立银行有88家，到1816年时达246家。
同时，1811年后，由于州立银行发行银行券不再受约束，州立银行券发行量也大增，并越来越脱离金属铸币储备量，有些银行券因经营管理不善、过度超发而大幅贬值，还有一些银行券因无法承兑而变成废纸，联邦政府也因受到接收了一些贬值或无法承兑的银行券而损失严重。
州立银行券的过度滥发为货币体系的混乱埋下火药，而1812年-1815年英美第二次战争则成为了1814年货币混乱危机的导火索。1814年夏季末，英军入侵华盛顿，这一消息瞬即引发人们恐慌情绪蔓延，民众快速储藏金银币，导致流通中金银币快速枯竭，民众还将手中银行券拿到州立银行挤兑金银币，导致各州立银行被迫暂停兑现，当时各类银行券充斥市面，且均以不同程度的贬值而折价流通，美国的货币体系陷入极度混乱。
二次探索
为了整顿货币混乱局面，同时也为支付战争期间欠下的巨额债务（英美战争期间，联邦政府的战争债务也快速飙高），1814年10月，时任财政部长詹姆斯·达拉斯（James Dallas，1814-1816年任财长）向国会提交了一份报告，建议重新设立一个国家银行，不过该提议立马就被国会否决了。此后国会议员对该提议进行了长达一年多的争论。
最终到1816年4月，美国国会通过了再次设立国家银行的议案。同月，麦迪逊总统签署成立“第二合众国银行”的法令。1817年2月，第二合众国银行正式开始运营，联邦政府开始了对中央银行的第二次探索实践。
第二合众国银行在组建方式、董事会人员组成、业务范围、授权期限等方面都照搬了第一合众国银行的模式，特许期依然为20年，联邦政府依然占有20%股份，唯一不同的是资本总额扩大到3500万美元。该行成立后，联邦政府随即将政府存款资金从州立银行转到了该行。
第二合众国银行在1817-1822年间运营表现平平、并无显眼之处，但自1823年1月尼古拉斯·比德尔（Nicholas Biddle）出任该行总裁后，该行在扮演央行的角色上越发明显。
▼图：尼古拉斯·比德尔，1823-1836年任第二合众国银行总裁。图片来源：WIKI百科。
在比德尔的领导下，第二合众国银行的职权和影响力明显扩大化，成为了一个“准央行”机构，美国对中央银行的探索之路向前迈进了一大步。
首先，第二合众国银行成为了各个州立银行的“最后贷款人”，州立银行不需要将它们的金银储备存放在第二合众国银行，但是当州立银行遭遇挤兑危机时，可向第二合众国银行求助，另外，当企业面临资金困难又无法从州立银行获得贷款时，第二合众国银行会给予企业贷款支持。
其次，第二合众国银行通过发行自己的银行券，逐步将贬值的或无法承兑的各州立银行券逐出流通领域，使自己的银行券占据主导，并成为全国通用的纸币（不过该行并没有垄断银行券发行），消除了州立银行券折价流通的问题，引导货币流通回到正轨；该行还形成定期（用收到的州立银行券）向州立银行兑取金银币的政策，这有效限制了州立银行券的滥发，并通过这种兑现政策来控制来调节货币供应和信贷伸缩，从而影响整个经济运行。
其三，第二合众国银行在各地共设立了29家分行，有当时全美最大的银行分支网络，该行在全国各州立银行之间的银行券及票据清算业务中占有很大比例；该行还拥有最多的金银储备，还是美国最大的外币交易银行（国际交易都用金银币，而不是纸币），帮助美国避免了金银铸币外流的风险。
在比德尔的领导下，第二合众国银行的运营非常成功，对美国货币体系的稳定和经济发展也起到重要促进作用。当然，也恰恰是因其运营成功，致使该行又招来了当初和第一合众国银行同样反对势力——反对联邦集权的州立银行，以及期望通货宽松的农民、种植园主和工商企业家。
不过，真正终结第二合众国银行命运的是安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）总统。
▼图：安德鲁·杰克逊，1829-1937年任美国总统。他反对设立任何银行机构，尤其是第二合众国银行，他认为银行是富人掠夺穷人的工具，是违反宪法的，会破坏民主。图片来源：WIKI百科。
1832年，即第二合众国银行特许权（1816-1836年）到期4年前，在比德尔的推动下，一份关于为第二合众国银行换发特许状（特许权续期）的提案呈交到国会。同年7月，国会通过了这项议案，然而，紧接着就被杰克逊总统否决了，这也意味着第二合众国银行无法获得续期。
1832年正值美国总统选举年，杰克逊又一次胜选，连任总统。杰克逊再次当选后，进一步采取措施打压第二合众国银行，从1833年10月1日开始，杰克逊总统将所有政府存款从第二合众国银行中提出，转而存入8家州立银行。到1836年2月，由于特许期满，第二合众国银行无奈转变为了一家州立银行（在宾夕法尼亚州注册），1841年该行倒闭。
第一和第二合众国银行，是联邦政府对中央银行的两次探索实践，在各种群体利益（联邦政府、州立银行家、农民和种植园主、工商企业家）和思想观念（联邦集权和州分权、政府管制和放任自由、农本立国和工商业兴起）的剧烈冲突下，这两尝试均以失败而告终，这两家银行均未能像英格兰银行一样成长为一国的中央银行。此后，1836-1913年近八十年间，美国的中央银行探索之路完全中断。
自由银行时期和国民银行体系
第二合众国银行特许期满停业后，美国便失去了一个统筹全局的国家性质银行。从1837年开始，美国进入“自由银行时期”（1837-1863年）：联邦政府完全放弃了对银行业的监督和管理，将银行批准设立及监管的权力完全下放给州政府；同时，银行的设立门槛放宽，只有符合一定条件，任何个人和团体都可开设银行。
在“自由银行时期”，美国的州立银行数量大幅增加（1836年700多家，到1861年增至1562家）。自由银行政策，对当时美国经济发展起到了积极促进作用。但对货币金融体系却产生了极大的负面影响，由于一些州政府对银行注册设立的门槛过于宽松、监督检查不力，导致大量的州立银行设立后，出现金银储备不足、滥发银行券、经营管理不善、投机贷款过度等问题，而且，流通中的银行券十分繁杂，货币流通极度混乱。
美国内战期间（1861-1865年），货币金融体系濒临崩溃，联邦政府更加意识到控制货币银行体系的重要性，于是放弃了自由银行政策，开始对银行业进行干预和监督。1863年，国会通过了《国民通货法案》，1864年又通过了该法案的修正版，美国由此建立起“国民银行体系”。
国民银行体系是由众多经联邦政府特许授权的私有商业银行组成，这些银行都有“国民银行”（National Bank）牌照，区别于由州政府授权批准的州立银行（State Bank）。从此，美国形成双轨制银行体系：联邦政府监管下的国民银行体系和州政府监管下的州立银行体系，这种双轨制一直延续至今。
国民银行体系创建了一个（由联邦政府间接管理的）统一完整的银行券发行、流通及管理体系，对美国货币流通的稳定及统一起到了非常积极的作用，同时也为联邦政府解决了战争融资问题。详细阅读：《美钞演变史》
《国民通货法案》在美国的银行改革史上也具有里程碑式意义，尤其是对后来联邦储备体系的构建，有着深远影响，它对于最低资本额、提存准备金、审计监督等规定，对后来建立联邦储备体系都有借鉴作用。
危机与改革
在1864-1908年间，因国民银行体系在制度设计上的固有缺陷（金银储备的分散性和倒金字塔式准备金模式；国民银行券发行量在长期内处于下降趋势，导致货币供应不足，且货币供应缺乏弹性，无法适应短期的季节性变化），美国先后发生了四次金融恐慌（1873年、1884年、1893年和1907年），且每次金融恐慌爆发后，现存的银行体系制度安排不但不能遏制危机蔓延，反而使危机扩大化，加剧经济波动。
周期性金融恐慌，让人们深化了对国民银行体系的弊端认知，美国各界对此开展了持续数十年的大争论，最终总结出了该体系的三大问题：一，缺少一个强有力的“最后贷款人”机构（在金融危机发生时，提供流动性支持，来缓解或遏制危机恶化）；二，缺乏一种有弹性的、统一的货币供应机制，或者说缺乏一个统一的货币发行机构；三，没有统一的全国性银行清算系统，银行体系运行效率低下。
1907年金融恐慌使得美国民众意识到必须对现有的银行体系进行根本性变革，同时公众对中央银行根深蒂固的抵制观念也随之解除。1907年后，美国通过银行改革重新开启了对中央银行的探索之路。
1908年，国会成立国家货币委员会（National Monetary Commission），要求其查明金融危机的原因，并提供有效的立法建议。国家货币委员会由18名国会议员组成，主席是纳尔逊·奥尔德里奇（Nelson W. Aldrich）——他是联邦储备体系创建过程中的核心人物之一。
▼图：纳尔逊·奥尔德里奇，1869年开始从政，1879-1881年为联邦众议院议员，1881-1911年为参议员。1898-1911年间，他担任参议院金融委员会（Senate Finance Committee）主席，负责制定货币政策和关税政策，并密切研究金融事务，在当时非常有影响力。图片来源：WIKI百科。
1910年11月，奥尔德里奇和银行改革专家小组成员在乔治亚州杰基尔岛举行了一场私人会议，讨论如何重组美国银行体系、避免未来再次出现金融恐慌。讨论的结果是起草出“奥尔德里奇计划”（ The Aldrich Plan），该计划提出应设立一个中央机构——国家储备协会（National Reserve Association），它将在全国各地设立15个分支机构，并有权发行货币，在这个协会中设立一个董事会作为最高管理层，董事会主要由银行家组成，董事由与各分支机构相关联的商业银行选举产生，财政部也在董事会中有一个席位。
“奥尔德里奇计划”被提交给国会后，立即遭到了国会议员的普遍反对，议员们认为，该计划强化了大型银行机构的权力和影响力，会让这一公权机构（国家储备协会）沦为华尔街私人金融家们剥削普通百姓的工具。
“奥尔德里奇计划”虽然被国会否决，未能成为立法，但是却为后来的1913年《联邦储备法案》勾画了一个法案蓝本，该计划中提出的许多条款都被写入到《联邦储备法案》文本中，奠定了构建联邦储备体系的基本思想。
美联储
1912年大选后，民主党开始控制国会参众两院，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）当选为总统。此时，民主党籍的重要政治人物卡特·格拉斯（Carter Glass）登上历史舞台，他是1913年《联邦储备法案》的主要起草人，是创建联邦储备体系的另一个核心人物。
▼图：卡特·格拉斯，民主党籍，1902-1918年为联邦众议员，1918-1920为美国财政部长，1920-1946年为联邦参议员。1913年，他作为众议院银行和货币委员会主席，与参议员罗伯特·欧文和总统威尔逊合作，共同推动1913年《联邦储备法案》成为立法。图片来源：WIKI百科。
随着“奥尔德里奇计划”的夭折，格拉斯试图寻找一个替代性方案来继续推进银行改革。在以“奥尔德里奇计划”为蓝本的基础上，格拉斯和罗伯特·欧文起草了一份名为“格拉斯法案”的草案。
1913年6月26日，该草案被提交给众议院，此后，国会就这个技术上存在诸多缺陷的草案展开了详细地争论。格拉斯在广泛听取意见后对此草案进行了反复修改，然后重新提交给众议院，当年9月18日，该草案在众议院获通过。之后12月19日，该草案在参议院通过。由于两院通过了不同版本的法案，于是两院召开委员会会议进行协商。
1913年12月23日，两院达成一致文本，即1913年《联邦储备法案》（Federal Reserve Act），同日总统威尔逊签署法案成为法律，标志着联邦储备体系（美联储）诞生。经过百年的曲折探索之路，美国的中央银行制度终于正式确立。
▼图：威尔逊签署1913年《联邦储备法案》。图片来源：internallydisplacedpeople.org
根据《联邦储备法案》：将全国划分为12个联邦储备区，每个区设立一家联邦储备银行（Federal Reserve Bank），这12家联邦储备银行共同组成联邦储备体系；在联邦储备银行的基础上设立联邦储备理事会（Federal Reserve Board），作为核心领导机构，该理事会由7名委员组成，包括财政部长和货币监理局局长，和其他总统任命的五个官员；强制国民银行以会员银行身份加入联邦储备体系，州立银行可自愿申请加入；联邦储备银行可发行联邦储备券，作为法定货币流通；建立存款准备金制度，会员银行必须按规定比率向联储银行缴纳存款准备金；联储银行可对会员银行各种票据再贴现（以此来控制货币供应扩张与收缩）；建立票据清算制度，一切会员银行均可免费享受清算服务；设立联邦咨询委员会（作为联邦储备理事会的一个咨询机构）。
▼图：美国的12个联邦储备区。图片来源：federalreserve.gov
1914年11月，12家联邦储备银行正式开业，联邦储备体系开始正式运营。
1913年《联邦储备法案》是美国货币银行史上一次里程碑式的改革，联邦储备体系的制度安排极大地革除了国民银行体系的弊病，开创了一个全新的、带有美国特色的央行体系。在后来的不断立法调整中，该体系不断完善、走向成熟，促进了美国金融稳定、促进了美国外贸及经济发展，尤其是对日后美国金融霸权的构建也起到至关重要的作用。
参考文献
《美联储的诞生》（America’s Bank），Roger Lowenstein(美)著，习辉姜晓芳译，浙江大学出版社，2017.12
《英美中央银行史》（A History of Central Banking in Great Britain and the United States），John H. Wood(美)著，陈晓霜译，上海财经大学出版社，2011.1
美国中央银行法律制度的产生与演变，陈晓，外国法译评，1996年第2期
美国银行制度的改革和联邦储备体系的建立，关绍纪朱建君，山东大学学报（哲社版），1998年第1期
美国国民银行体系诸弊窦阐析，陈明，湘潭大学社会科学学报，2001年12月第25卷第6期
美国中央银行制度的建立与联邦政府关系之演变，吴忠超，上海师范大学学报(哲学社会科学版)，2002年3月第31卷第2期
美国早期银行纷争及其深远影响，陈明，世界历史，2002年第4期
1913年《联邦储备法》的制定及作用，宋洪飞，山东师范大学硕士学位论文，2006.4
美国联邦储备体系的发展与演变，范方志，金融研究，2007年第5期
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