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最高法:判决撤销复议决定可以一并判决恢复原行政行为的法律效力

最高法:判决撤销复议决定可以一并判决恢复原行政行为的法律效力
2021年04月13日 15:10 新浪网 作者 北京正山律师事务所

  裁判要旨

  

  《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定,复议决定改变原行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据该条规定,在满足撤销复议决定法定条件的情形下,如果原行政行为认定事实清楚,主要证据充分,适用法律法规正确,程序合法的,应当在判决撤销复议决定的同时,一并判决恢复原行政行为的法律效力,不应再判决责令复议机关重新作出复议决定

  案情回顾

  

  广西壮族自治区来宾市中级人民法院一审查明,本案争议地位于武宣县二塘镇樟村、黔江河东面约300米处,经武宣县政府组织争议双方现场踏勘指界,其四至界线为:东北是部分与陇村田交界相接,部分与樟村第1村民小组张家喜的耕地交界相接,西南是接机耕路,东南是接机耕路,西北是部分与陇村田交界相接,部分接机耕路,面积合计为11.9亩。自1982年至今,三十多年来争议地全部由樟村9组的村民耕管,从未间断。樟村第1组认为争议地是樟村1组发包给本村村民覃凤林一户经营的承包地,樟村9组系占地耕种,提出争议地所有权应为其集体所有,由此双方产生争议地权属纠纷。2015年8月1日,樟村1组向武宣县国土资源局提出土地权属调处申请。武宣县国土资源局受理后,进行调查取证,经组织双方调解未能达成协议,上报武宣县政府作出处理决定。武宣县政府经调查,于2016年1月26日作出武政发(2016)4号行政处理决定(以下简称4号处理决定),将11.9亩争议地的所有权确认为樟村9组集体所有。樟村1组不服,向来宾市政府申请行政复议。来宾市政府经审查认为,4号处理决定对《土地承包证》《武宣县土地延包合同书》《土地延期承包证》等证据的认定与事实不符,认定该争议地纠纷情况事实不清;本案争议地在樟村××耕作区范围内,武宣县政府将争议地全部确权给樟村9组,处理结果明显不当。2016年5月27日,来宾市政府作出来政复决字(2016)36号行政复议决定(以下简称36号复议决定),撤销4号处理决定。樟村9组不服,提起本案行政诉讼,请求撤销36号复议决定,维持4号处理决定。

  广西壮族自治区来宾市中级人民法院一审认为,樟村1组以张家全、覃凤林户持有的《土地承包使用证》《土地延期限承包证》《农村土地承包经营权证书》等证据主张争议地所有权,上述证书记载的“老虎爪岭”面积均为6.5亩,与争议地面积11.9亩相差甚大,证上没有明确标注“老虎爪岭”承包地的四至界线,也无土地附图,不能证实在争议地范围内。与争议地相邻土地的张家建、张家志、张家得、张家田等4户2002年《农村土地承包经营权证书》仅登记“老虎爪”地,未登记“老虎爪岭”地,四至界线均未与张家全、覃凤林户承包地相邻,且“老虎爪”与争议双方对争议地的称谓不符。樟村1组主张争议地权属,证据不足。4号处理决定对《土地承包证》《武宣县土地延包合同书》《土地延期承包证》等证据的认定与事实相符。自1982年至今,争议地一直由樟村9组村民耕管,从未间断,对该事实争议双方均无异议,应予确认。在争议双方均未能提供争议地权属证明的情况下,武宣县政府依据樟村9组村民对争议地三十多年的耕管事实将争议地确认归樟村9组集体所有,认定事实清楚,证据充分,处理结果正确。来宾市政府以认定事实不清、证据不足、处理结果不当为由撤销4号处理决定,缺乏事实和法律依据,36号复议决定应予撤销。樟村9组请求维持4号处理决定的诉请于法无据,不予支持。遂判决撤销36号复议决定,由来宾市政府重新作出行政复议决定。

  广西壮族自治区高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。

  广西壮族自治区高级人民法院二审认为,樟村1组主张争议地属其集体所有,提交的覃凤林户《土地承包使用证》《土地延期承包证》《农村土地承包经营权证书》等证据,记载的“老虎爪岭”没有标注四至界线,且证上记载的“老虎爪岭”面积均为6.5亩,与争议地面积11.9亩相差甚大。争议地相邻土地的张家建、张家志、张家得、张家田等4户2002年《农村土地承包经营权证书》,未登记“老虎爪岭”地名,仅登记“老虎爪”地,该土地四至界线均未登记与覃凤林户承包地相邻,且“老虎爪”与争议双方对争议地的称谓不符。4号处理决定未采信上述证据并无不当,36号复议决定对此认定错误。本案争议地未经政府部门确权处理过,在双方均未能提供争议地权属证明的情况下,武宣县政府根据樟村9组村民对争议地30多年的耕管事实将争议地确权归樟村9组集体所有,于法有据。36号复议决定以“认定事实不清,证据不足、处理结果不当”为由撤销4号处理决定,依据不足。一审判决撤销36号复议决定并责令来宾市政府重新作出复议决定,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

  樟村1组不服二审判决,向本院申请再审称:(一)原判认定的事实主要证据不足,与生效裁判文书认定的事实相违背。武宣县人民法院(2012)武民初字第829号及来宾市中级人民法院(2013)来立民终字第4号生效民事裁定认定,争议地属于再审申请人发包给覃凤林户的承包地,没有其他生产小组的插花地。(二)武宣县政府4号处理决定以覃凤林户的土地承包证没有记载四至界限,该证填写的6.5亩与实地面积11.9亩不相符为由,将本案作为土地确权纠纷处理,存在程序违法。(三)争议地系1982年被樟村9组村民李仕强侵占后交由儿子李长孙、李长柏户及其女婿黄寒荣户耕种,4号处理决定以争议地被樟村9组村民耕管长达33年之久为由,将覃凤林户的承包地确权给樟村9组,处理结果错误。(四)黄寒荣系樟村7组村民,原判未通知樟村7组参加诉讼,属于遗漏了必须参加诉讼的当事人,应依法予以撤销。综上,4号处理决定将争议地确权归樟村9组,认定事实不清,证据不足,36号复议决定撤销4号处理决定,具有事实和法律依据,请求撤销一、二审判决,维持36号复议决定,并判决武宣县政府依申请对覃凤林户《农村土地承包经营权证书》承包地的四至界线及面积进行更正。

  武宣县政府答辩称:(一)再审申请人提交的张家全、覃凤林户《土地承包经营权证》《土地延期承包证》《农村土地承包经营权证书》等证据,记载的“老虎爪岭”面积均为6.5亩,与争议地面积11.9亩相差甚大,且没有标注四至,没有附图,无法证明在争议地范围内,不能作为定案依据。(二)与争议地相邻的张家建、张家志、张家得和张家田等4户的《农村土地承包经营权证书》仅登记“老虎爪”土地,而非“老虎爪岭”土地,四至界限亦未登记与张家全、覃凤林户承包地相邻,且地名与争议双方对争议地的称谓也不符。(三)自1982年至今,争议地一直由樟村9组村民耕管,从未间断,争议双方对这一耕管事实均认可。争议地从土改、合作化、“四固定”等各个历史时期均未确定过权属,在争议双方均未能提供争议地权属凭证的情况下,樟村9组持续耕管争议地30多年,4号处理决定将争议地确权归樟村9组所有,有事实和法律依据。(四)4号处理决定与(2012)武民初字第829号民事裁定认定的“樟村9组村民对争议地耕管30年”和“土地所有权存在争议”等主要事实一致,并非再审申请人所称的土地承包经营权证登记错误问题。(五)争议地原由樟村9组村民李仕强开荒耕作,后交给李仕强之子李长孙、李长柏及女婿黄寒荣耕种,在争议地处理过程中,樟村7组及黄寒荣从未主张过权属,没必要将其列为第三人参加诉讼。综上,答辩人所作的4号处理决定认定事实清楚,适用法律正确,符合法定程序,一、二审判决正确,樟村1组的再审申请理由不能成立,请求依法予以驳回。

  来宾市政府提交书面意见称:(一)关于争议地位置。生效民事裁定查明,“老虎爪岭”是再审申请人耕作区,与其他村组没有插花地,1981年再审申请人将其中一块地发包给覃凤林户,该户办理了《土地延期承包证》《农村土地承包经营权证书》,4号处理决定将争议地确权归樟村9组所有,不利于生产、生活,且仅凭承包证中“老虎爪”与“老虎爪岭”书写上的差异,便认定二者并非同一地块,处理结果不当。(二)关于管护事实。申诉书、民事裁定书等证据证明,樟村1组村民覃凤林自1987年起不断提出解决纠纷申请,樟村1组亦出具相关证明。不管樟村9组耕管争议地多长时间,只要权属人提出异议且有证据证实,该占种占耕行为就不能成为法律上的管护事实。(三)关于复议撤销原具体行政行为。落实生产责任制时均为人工测算甚至是估算,面积不精准,且不排除樟村9组扩大开荒的可能,来宾市政府为最终解决矛盾纠纷,依法作出36号复议决定,将4号处理决定予以撤销,认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。综上,一、二审判决认定事实和适用法律不妥,请求支持再审申请人樟村1组的再审请求。

  最高法裁判

  

  本院认为,《广西壮族自治区土地山林权属纠纷调解处理条例》第三十五条第(二)项规定,权属纠纷当事人管理使用(包括投资)争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证,可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。第三十六条第二款规定,书证材料记载四至清楚的,以四至为准;四至记载不清楚,而该书证材料记载的面积清楚的,以面积为准;书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的,根据权属参考凭证也不能确定具体位置的,由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。本案中,经原审查明,樟村1组提交的覃凤林户《土地延期承包证》《农村土地承包经营权证书》,记载的承包地“老虎爪岭”没有标明四至又无附图,面积也与争议地面积相差甚大,不能证明在争议地范围内。同时,张家建、张家志、张家得、张家田等4户《农村土地承包经营权证书》登记的“老虎爪”土地与争议地相邻,但记载的四至均未与张家全、覃凤林户承包地相邻。因此,樟村1组提交的书证材料不能确定与争议地存在关联,4号处理决定不采信为确权依据,并无不当。而樟村9组村民自1982年起至纠纷产生前,一直在争议地经营管理,种植甘蔗等经济作物,争议双方均认可该事实。来宾市政府及再审申请人主张覃凤林自1987年起不断申请解决争议地纠纷,但该认定所依据的覃凤林1987年10月20日《诉状书》、樟村1组1991年3月17日《证明》均系覃凤林、樟村1组单方出具,没有其他证据佐证,不足以证明覃凤林或者樟村1组自1987年起就对樟村9组村民经营管理争议地提出异议,原审判决不予认定并无不当。覃凤林于2012年5月7日向二塘镇司法所申请司法调解,有二塘镇人民调解委员会存档的2012年8月31日《调解笔录》相印证,可以认定自2012年5月7日起樟村1组村民开始对本案争议地提出调解申请,此时引发权属纠纷。也就是说,自1982年起至2012年引发权属纠纷时止,樟村9组村民已连续在争议地经营管理三十年。在争议双方均未能提供争议地在土改、合作化、“四固定”等各个历史时期的有效权属凭证的情况下,武宣县政府根据樟村9组村民已连续在争议地经营管理二十年以上的事实,将争议地确权归樟村9组集体所有,具有事实和法律依据。因此,原审法院认为4号处理决定认定事实清楚,证据充分,处理结果恰当,并判决撤销来宾市政府36复议决定,本院予以支持。

  《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定,复议决定改变原行政行为错误,人民法院判决撤销复议决定时,可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。根据该条规定,在满足撤销复议决定法定条件的情形下,如果原行政行为认定事实清楚,主要证据充分,适用法律法规正确,程序合法的,应当在判决撤销复议决定的同时,一并判决恢复原行政行为的法律效力,不应再判决责令复议机关重新作出复议决定。本案中,一、二审法院认定武宣县政府4号处理决定正确,36号复议决定不当,在判决撤销来宾市政府36号复议决定同时,却责令来宾市政府重新作出行政复议决定,这么处理,又将本应恢复稳定的法律关系再次置于不确定状态,有违诉讼经济的处理原则,与上述司法解释的精神亦相违背。为了实质性化解行政争议,有效节约行政司法资源,减轻当事人诉累,一、二审法院应当在判决撤销36号复议决定的同时,一并判决恢复4号处理决定的法律效力,而非判令来宾市政府重做复议决定。

  综上所述,武宣县政府4号处理决定认定事实清楚,主要证据充分,处理结果正确。来宾市政府36号复议决定撤销4号处理决定的理据不足,应予撤销。一、二审判决认定事实清楚,判决撤销36号复议决定正确,但判令来宾市政府重新作出复议决定不妥,本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定,判决如下:

  一、撤销广西壮族自治区高级人民法院(2017)桂行终390号行政判决和广西壮族自治区来宾市中级人民法院(2016)桂13行初41号行政判决;

  二、撤销广西壮族自治区来宾市人民政府来政复决字(2016)36号《行政复议决定书》;

  三、恢复广西壮族自治区武宣县人民政府武政发(2016)4号《关于二塘镇樟村村民委第1村民小组与第9村民小组土地权属纠纷的处理决定》的法律效力。

  一审和二审案件受理费共计100元,由再审申请人广西壮族自治区武宣县二塘镇樟村村民委第1村民小组负担。

  本判决为终审判决。

  (文章来源:行政法实务)

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