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近年来的欧洲建设有些停滞不前，欧盟面临何去何从的问题。默克尔与马克龙此番联手，全力推出“重振计划”，突破了现行的欧盟财政的基本原则和制度，意义重大。欧盟理事会主席米歇尔形容道，这是一场“哥白尼式的进化”。
本文作者系盘古智库学术委员、中国银行巴黎分行高级顾问潘诺。
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三月初在欧洲爆发至五月中下旬开始放缓的疫情，对欧盟区内的经济造成了重创，约20万人死亡，期间曾出现成员国之间缺乏协调与互助的事例。目前，欧洲建设面临不进则退的局面。
正常情况下，今年恰好要编制欧盟 2021 - 2027年预算，27个成员国要解决的棘手问题是，如何填补英国脱欧后出现的约100亿欧元的份额窟窿。因疫情所引发的危机，增加了编制这个预算的复杂性。欧盟于二月份开始做预算酝酿时，内部已经产生了分歧：以北欧国家认为，不应继续扩大预算规模；中、南欧国家提出，应推出一项庞大的财政计划以应对当前的局面。
去年产生的、以冯德莱恩为主席的欧盟委员会雄心勃勃，准备启动一系列的改革振兴措施。但是，如果新的七年预算不提供财政手段支持，其施政设想将会落空。而且，当前要解决众多的经济难题，并回应成员国的期待，这是欧盟所处的窘境。
如何突破？终于，德法两国于5月18日达成共识，倡议推出7500亿欧元的“重振计划”，帮助成员国重建经济。欧委会随即于5月28日提出了1.1万亿欧元的新预算草案。两项安排互为补充，总金额约1.8万亿欧元，成为欧盟克服当前困难和保证未来七年发展的财政手段。
欧盟的预算流程是：峰会定框架，欧委会予细化，欧洲议会表决通过。疫情后，欧盟于7月17日举行了的首次现场峰会，议题便是新预算和“重振计划”。
这次峰会原定开两天，结果却连续开了五天四夜，从17日下午开到21日上午5时31分近90个小时，打破了20年来欧盟峰会的时长记录，1.8万亿欧元终于“成交”（Deal!–此语为欧盟理事会主席米歇尔的感叹）。
回顾这次欧盟峰会的讨论，可以加深人们对其一体化建设的现状和变化的认识。
一、出台“重振计划”是
推动欧盟一体化的又一里程碑
欧盟峰会通过的预算和“重振计划”，尽管其中的内容还会有调整，但框架不会改变。如果说，欧盟通过预算是例行公事，通过“重振计划”却是首次。这个计划的遵循的原则和结构对欧盟具有里程碑的意义。
1、“重振计划”的举措是制度性突破
欧洲的联合由多方面的元素组成，迄今为止主推经济与货币，但财政联合一直是短板，妨碍了经济与货币政策发力。“重振计划”变革了欧盟的财政制度。
1） 成功组合“资助 + 贷款”是计划的精髓
这是一次讨论预算的峰会，但热点却是德法倡议的7500亿欧元的“重振计划”。与会国家之间发生矛盾的焦点在于，是否同意对资金安排做变革。德法的建议是，其中5000亿欧元以资助方式支持困难国家，2500亿欧元以贷款方式向有需要国提供支持。在欧盟，这样的安排是首例，改变了成员国之间的财政关系，所以说是革新。
为实现这项安排，要解决两个大前提：1）是否同意以资助方式支持困难国家；2）是否同意将资助的额度定为5000亿欧元。
（1）资助否？现阶段，在疫情和经济困难的打击下，许多成员国光靠贷款难以纾困自救，故希望抱团取暖，以得到富裕国家的帮助。考虑到这个现实，德法才提出资助 + 贷款的倡议。对此，小部分成员国开始时予拒绝，最终还是有条件同意。
（2）5000亿欧元的资助金额否？德法方案提出，资金的大头要放在资助上。反对的国家坚持将之压缩到越少越好。因此，几轮的谈判将此金额做阶梯式的压降。当金额压到4000亿时，马克龙拍案而起，称之为底线。最后，峰会敲定的平衡点是3900亿欧元的资助 + 3600欧元的贷款。
于是，计划的7500亿欧元总额度没有变化，资助与贷款的组合也不变，只是组合比例有了较大的调整。妥协是过程，其结果是催生了资助的方式，产生了欧盟预算资助困难成员国的先例。
2）三大支柱是计划的骨架
“重振计划”的款项将分配给受益国，用以充实为完成新预算的各项目标所需资金。其中30%的金额将用在克服气候变暖的项目上。新预算完整保留了三大支柱的骨架，命名为“未来一代的欧盟”。“重振计划”的资金将分别嵌入到新预算确定的三大支柱中使用。
（1）帮助成员国走出危机。从四个方面发力：增强复苏的韧劲、支持地区整合以增加内聚力、加强农业地区的发展、建立经济转型机制，重点放在投资结构的改革和转型。
（2）支持疫后经济及企业投资。从三个方面发力：支持企业注资以提高偿付能力、予进行战略性投资企业提供融资、强化欧盟的项目投资能力，重点放在关键技术领域和有选择的价值链以及有发展潜力的企业。
（3）推动危机后经济的发展。从三个方面发力：加快医疗卫生事业的发展、建立欧盟区内公共卫生保障机制、落实欧盟研究与创新及国际行动计划，重点放在增强应对未来危机的手段。
新预算的特点是，摆脱了以往只为解决欧盟日常开支的逻辑，确定了一系列的战略发展方向，并打通了项目的投资资金来源渠道。“重振计划”为成员国提供补充财力，加强对欧版“新基建”和“软基建”（数字经济、能源、科研、宇航和公共卫生等）的投资，并推动欧委会宏大的发展低碳经济的目标。
2、“重振计划”掀开了欧盟财政“加强版”之门
欧盟财政是建立在国家财政主权的基础上。因此，德法的计划提出的组合方式，是对欧盟现行财政原则和制度的挑战。
1）对欧盟现行财政原则的颠覆
欧盟《里斯本条约》第125条规定了“无预算互助义务”，即成员国之间没有共同负担区内债务的责任。这是对欧盟财政的根本约束，既是金额上限的约束，也是使用原则的约束。
在德法倡议下，欧委会将向市场筹集资金充实预算，然后无偿分配給困难国家使用，最终由共同预算来承担。这是对欧盟预算发生一次性质上的改变，即迈向超主权预算的变化。今后，欧盟成员国是否愿意让渡更多的财政主权，形成区内财政的“加强版”，与已有的欧洲共同体经济和共同货币形成三足鼎立，进一步支撑一体化？这是值得关注的。尽管这个过程还会漫长，但此目标若能实现，其意义非同小可。
2）对欧盟现行财政制度的革新
德法计划对7500亿欧元的使用安排，是靠改变现行财政制度才能实现的。
（1）关于3900亿欧元的资助安排
资金来源。欧委会将以欧盟信誉做担保，通过发行债券筹措资金。这将是欧委会首次发债。若将之视为假想的法人主体，其负债率仍为0，评级是3A，即便加上27个成员国公共负债率的因素（2019年约80%），在当前全球的流动性形势下，其筹资成本或将接近零。
受益方。事实上，直接资助到成员国的资金只有3125亿欧元，因为775亿欧元要先期分流到欧盟的有关计划，再进行有针对性的二次分配。有需要得到资助的国家，应向欧委会提交本国的三年“重振计划”（2021-2023），列出结构改革和投资项目，由合格多数成员国（代表超过区内55%的国家和65%的人口）同意后才能获取。
资助资金的分配。由欧委会汇总需求，根据相关国家受疫情创伤程度、人口数量以及近五年的失业率等因素形成算式，得出相应结果做无偿分配，其中70%的资金将于2021-2022年发放，30%于2023年发放。
监督权。其他成员国对受益国使用资助的资金有监督权，如对资金使用的有效性有异议，可要求欧委会向峰会提交议案讨论。
（2）3600亿欧元的贷款安排
资金来源。由欧委会向市场发行债券筹措。
受益方和贷款分配。需要贷款的成员国须向欧委会提交申请，后者汇总后做金额分配，以筹资成本转贷予受益方。
贷款方式的好处。很明显，当下遇到困难的成员国有迫切的需求，但其负债率都较高，如果以自身的主权评级向市场筹借，应承担较高的利息。由欧委会先筹借再转贷，利率会低许多，对相关国家大有好处，形成区内的互助。
（3）资金偿还的问题
这笔7500亿欧元的筹措资金，将安排在2028至2058年期间分阶段偿还。贷款部分的偿还将细化还款的宽限期，还款时间也会较长，由用款方根据安排偿还。
原则上，资助款由欧盟预算偿还。一方面，由于偿还期较长，对各成员国将不构成短期压力；另一方面，欧委会准备增设新的欧盟税种，以扩大财政收入来偿还。计划中增加的税入将来自：对不可回收塑料品征税；对生产过程产生污染的进口产品征收排碳调节税；对互联网巨头征“数字服务税”；加强监管跨境企业漏税以增加税收等。欧盟方面认为，由于增加税入，成员国将不会额外增加预算负担。
由此可见，欧盟现行财政制度将发生两项变化。一是，欧盟目前的预算来源主要靠增值税和关税，约占欧盟财政收入的28%，由成员国以本国国家名义各自征收，然后交付欧盟使用。今后增加设立前述的税种将是以欧盟名义征收，国家征税主权将出现进一步的让渡，包括决定税率水平。
二是，欧盟条约对预算开支范围有明确规定，鉴于今次产生了新的支出，又有了增加新税种的可能性，财政收支平衡的规矩容易被打破，形成先开支后开源的恶性循环，打破了量入为出的原则。
3、“重振计划”的规模与解决疫后问题的匹配性
疫情后的欧盟经济进入严重的衰退。欧委会原来估计今年区内经济将收缩7.4%，7月初又下调到 -8.3%。尽管“重振计划”已出台，看来其规模仍满足不了需要，欧委会仍不得不压缩了几乎各项开支，包括科研、公共卫生、降低碳排、基础建设，甚至防务等重要项目。
1）欧盟摆脱疫后经济困局的挑战巨大
总的来看，当前欧盟经济要解决三个问题。
一是区内经济整体的下行。德国进入了下行周期，法国两、三年内难以完成结构改革，而区内预算的一半来自这两国，可见欧洲经济的复苏将会十分缓慢。
二是以新的增长点来重振经济。欧委会曾做过估算，若要完成加强区内的基础建设投资，以及实现迈向数码经济的转型，同时帮助企业充实必要的资本金，总共需动用5.4万亿欧元，其中1.7万亿欧元是因疫情而增加的开支，相当于欧盟国内生产总值的15%。很明显，欧盟目前没有这样的财力。
三是完成结构调整的目标。本届欧委会十分重要的调整结构目标是，未来十年完成减排50%，打造可持续发展的低碳经济。有关测算的结论是，每年的相关投资应达1.5万欧元。因此，要实现欧盟调整结构的目标仍相当困难。
为解决上述三个难题，终归需要足够的财力。恰恰是，目前欧盟财政的回旋余地仍然有限。
2）欧盟首次得以实施“混合政策”支撑经济（财政 + 货币）
今年一季度以后，为克服疫情和经济下行的压力，欧央行实施了20年以来空前规模的行动，针对银行和企业提供大量的流动性。其使用的工具包括：资产购买计划、临时流动性支持、临时长期再融资操作、疫中紧急回购计划、疫中紧急长期融资操作等。至6月初，欧央行提供的资金超过3万亿欧元。其中，疫中紧急长期融资计划是欧央行目前的操作重点，鉴于疫情和经济形势仍不稳定，欧央行准备在必要时再增加5000亿欧元至1.85万亿欧元的投放。
欧央行的货币政策使欧元区避免陷入流动性危机。当前，区内供需两端萎缩，消费投资信心脆弱，金融市场起伏不定，在享有超宽松的流动性后，欧盟经济现在十分需要强有力的财政政策的支持。
在总体财政状况不佳的情况下，欧盟各国还是做出努力，先后制定了各自的“重振计划”，总规模共达2.3万亿欧元。但是，各国可动用的财力已达极限。德法的“重振计划”提供了新的刺激手段，满足了欧央行多年来的期待。有了这个基础，欧盟财政将可助力于欧央行的货币措施，实施“混合政策”以支撑经济，填补了成员国财政无法单独发力的短板。
3）以“四两拨千斤”的思维去理解“重振计划”的规模
有了“重振计划”及新预算提供的手段支持，欧委会希望能借此充分发挥杠杆功能，以公共投资带动私人投资，包括区外资本的投入。欧委会的估算是，约1万亿欧元的预算可带动3万亿欧元的投资效果。但是，目前欧盟仍应为此创造一些前提条件：
一方面，欧盟需要修订一些有关投资管理的规定，尤其放松对资金跨境流动的监管，并补以税收刺激措施，鼓励区外资金的投入。
另一方面，“重振计划”的许多项目涉及长期投资，尤其在不断提高环保标准的情况下，投资效应的期限更为放长，便不能不兼顾投资回报的预期。
所以，“重振计划”及新预算产生的项目是否能顺利带动私人资本的投入，还有待市场的反应。
二 、运作“重振计划”是
欧盟一体化在妥协中前行的体现
“重振计划”的通过既是一体化的进步，也是妥协的产物，因此有其局限性。这也说明，推进27个成员国的一体化将是长期的和渐进的。
1、德法两国仍在发挥推动欧洲建设的主导作用
欧洲建设从“罗马条约”建立共同市场开始，到成立共同体，到产生欧元，到设立欧洲金融稳定机制，到此次推出“重振计划”，每个阶段的进步都是得益于“法德配对”或者是“德法配对”的推动，德法两国是欧洲建设的基石。
1）马克龙押宝“重振计划”
2008年次债危机引发出欧债危机，解决欧债问题困难重重，说明欧元区只统一了货币，却没有统一财政和其他，存在诸多的弊端。法国一直不遗余力的主张发行欧洲债券，以帮助财政困难的成员国。疫情发生后，意大利受灾严重，联合西班牙公开呼吁欧盟发行疫情债券，以帮助受灾国家恢复经济。马克龙积极响应，从中斡旋将“联合阵线”扩大到葡萄牙、希腊、比利时、卢森堡和爱尔兰等国。
三月初开始，马克龙不断游说默克尔。其论据有三：
一是，疫情造成空前的困难，欧盟再不出手，任何一国都难以独善其身，因此需要一个区内的重振计划，而且这个计划只能大，不能小，否则杯水车薪，无济于事。
二是，各成员国财力不支，应该由欧盟发债，发挥互助，降低融资成本，帮助困难国家度过难关。
三是，欧央行已启动了大规模的债券回购计划，欧盟发债后流动性有保障，可以有力支持成员国纾困。
此外，法国还着手制定自身的“重振计划”，将欧盟协调重振经济作为实施其计划的基础，力挺欧委会启动“重振计划”的准备工作。
在法国的影响下，欧盟内部于四月间基本确定了应制定“重振计划”的必要性。但是，有关资金的分配方式却迟迟未达成共识。法国力推资助为主、贷款为辅的方案，认为只有采取这种办法才能达到帮助困难国家的目的。
2）默克尔见机接球
鉴于德国国内舆论的压力，默克尔一直没有采纳资助+贷款的方案。因为，德国多年来坚持“无预算互助义务”的原则，认为这一条是欧盟的“铁纪律”。5月初，默克尔的立场忽然发生了根本性的改变，接受了以资助方式帮助困难国家。为什么变化如此之大和如此快？
首先，因为欧盟区内的经济状况在恶化，如再不行动将可能发生系统性危机，其后果可想而知。譬如，作为区内第三大经济体的意大利，疫情最为严重，常年的债务拖累，其债券的风险成本急剧上升，所以一再呼吁欧盟救助。如果欧盟还不出手，意大利支撑不住，欧元将受到极大的冲击。而且，意大利已成德国制造业的重要基地，也是德国重要的出口对象，对德国的牵累会很大。
而且，在当前的国际背景下，执政的德国基民盟内部立场发生了转变，从原先反对转为支持默克尔推出德法“重振计划”。作为该党大佬，现任德国联邦议长、前任财长朔伊布勒在“金融时报”刊文称，国际秩序的格局发生了变化，如果欧洲要掌握自己的命运，现在就应该展现出团结的能力。
再有，德国国内有一股力量，一直在质疑欧央行的政策，认为该行购买成员国债券的做法违反德国宪法，请求德国宪法法院就此做裁决。该院于5月5日作出决定，要求欧央行在三个月内，就2012-2018年期间购买成员国债券的机制作出解释，并说明这样的做法是否会最终导致成员国之间的债务互助。
显然，德国宪法法院的决定布下了法律问题的陷阱，与欧央行的法理纠缠可能持续下去。默克尔预感到，届时难以摆开这方面的制肘。因此，在德国执政党的态度发生有利改变的前提下，她趁势而为，毅然与马克龙联手，推出“重振计划”。这是德国方面理念的很大改变。
2、欧盟内部“小国联盟”的展现
德法两国对欧洲建设发挥巨大的作用。但是，时过境迁，欧盟的“小国”也开始在影响一体化的进程。解决好“南北欧关系”及“东西欧关系”是当前和今后欧洲建设的主课题。
1）北欧与南欧
此次峰会中，以荷兰为首的所谓“节俭五国”（荷兰、瑞典、丹麦、奥地利及后加入的芬兰）坚持立场，与其他22国，尤其是德法两国展开长时间拉锯，以实现其自身的诉求。概括起来，这五国有三个方面的表现。
（1）反映实际情况。这五国的财政状况相对较好，重视自身的结构调整，较遵守量入为出的规则。以荷兰为例，为削减开支，吕特政府推行改革，将荷兰人的退休时间推迟到67岁。与此同时，负债累累的意大利却反向改革，将退休时间从67岁提前到62岁，加重了赤字负担。五国不愿意共同举债，为受助国买单。再者，五国的经济块头都较小，不想在欧元再次受冲击时要作出相应的承担。
（2）坚持压缩资助金额。因为上述原因，五国在峰会上坚决要求，压缩德法计划的资助金额。谈判的许多时间花在对这笔金额的讨价还价上，从开始设定的5000亿欧元，迫降到3900亿欧元，德法做了让步。
（3）要求享有监督权。这五国对“地中海俱乐部国家”（泛指南欧）缺乏信任感，认为这些国家财政包袱太重，又踏步不前，无法推动改革。为此，当通过德法方案时，五国坚决要求，对用款必须进行监督。
（4）争取自身利益。五国在此次峰会上援用了当年撒切尔为英国争取预算回扣的做法，坚持新预算应调整回扣安排。结果，给予其中四国的回扣大大增加：荷兰增加了22%、丹麦91%、奥地利138%、瑞典34%。而且，新预算还规定增加了各国可保留的关税份额，荷兰因鹿特丹港的吞吐量在欧洲最大而额外受益。
峰会达成的妥协，是一次南北欧利益的平衡照顾。
2）东欧与西欧
每年的欧盟预算，都有一定数量的拨款用来帮助东欧的成员国。近年来，波兰和匈牙利两国的施政，受到来自西欧舆论的指责。欧委会批评这两国有违法治，越来越非民主化。欧盟还准备启动欧盟条约的第七条进行制裁，针对这两国的法治状况不佳而拒绝拨款。
此次峰会决定，以预算款资助困难的成员国，波兰及匈牙利理当成为受益国。但是，西欧国家却发出声音，希望以不遵守法治为由中止对这两国的资助。荷兰首相吕特和奥地利总理库尔茨提出，在预算资助中加入法治要求。然而，为了27国全体同意通过预算，峰会对法治问题模糊处理，对波、匈两国只造成压力，没有拒绝资助。
眼看一场可能上演的东西欧之争没有出现，这说明，各方都有达成预算共识的愿望。
3、妥协形成的“重振计划”面对的潜在问题
事实上，此次峰会通过的“重振计划”，其落地仍需要今后数月在多个层面的大量努力，尤其在政治层面还要做一些“排雷”工作。
1）“重振计划”落地前要解决的问题
“重振计划”要翻越两个重要的关口：一是，要通过欧洲议会的表决；二是，要通过成员国各自议会的审议。
欧洲议会方面，不少议员已表达不满，表示妥协下的达成的共识有缺陷。目前欧洲议会的结构是，60％的议员来自各国的在野派，故与参加峰会的各国首脑政见相左。不同党团的议员，分别抨击预算予资助方式帮助成员国、预算回扣的安排对“节俭五国”的倾斜、预算资助没有带上法治要求的条件等项决定。因此估计，当欧洲议会表决预算案时，还可能会出现一番“恶战”。
成员国议会方面，主要担心“节俭五国”国会的反弹。因为，这些国家处于联合执政姿态，党派摩擦在所难免。譬如，荷兰明年春天将举行立法选举，尽管吕特在此次峰会上已极力保护本国利益，但仍不排除反对派掀起一场新的争论，阻碍预算审议的顺利进行。
根据统计，“重振计划”的实施还需要制定50多个欧盟和国家立法文件，包括允许欧委会面向市场发债的授权文件。为细化其落实，以及协调预算中大量子项目的操作，欧委会还要成立许多工作小组，“文山会海”将更为常态。
明年起，欧委会将成为发债的新主角，它届时如何与国际债券市场互动也是业内关注的问题。
2、来自德国内部的分歧可能造成的干扰
德国宪法法院5月5日的决定，仍有似一把悬挂着的达摩克利斯利剑，未来有可能将限制欧央行货币政策的实施。而且，按此逻辑，此番峰会关于资助的决定之有效性也可能受到质疑。
为以防不测，欧委会主席冯德莱恩已明确表态，如果出现上述情况，欧委会会将德国政府告上欧洲法院，指控德国的国内法凌驾于欧盟法之上。
尽管欧洲建设已经推进了几十年，各国的现实仍然是，某些政治力量依然反对一体化原则，不断寻找机会挤压该原则。德国的联邦制提供必要的土壤，造成有些州政府坚持的信条是，州的利益大于联邦的利益，联邦的利益大于欧盟的利益。有道是，德意志的执着，用在坚持原则的问题上，“撞了南墙也不低头”。据说，当年发生普法之争时，拿破仑三世不听人劝，与德国人争执何为原则问题，结果是越陷越深。今天，欧盟内部赞同强化一体化的一派，仍十分担心这个德国现象的发酵。
总结
近年来的欧洲建设有些停滞不前，欧盟面临何去何从的问题。默克尔与马克龙此番联手，全力推出“重振计划”，突破了现行的欧盟财政的基本原则和制度，意义重大。欧盟理事会主席米歇尔形容道，这是一场“哥白尼式的进化”。
从外部看来，这场进化只是刚刚开始，它能否继续下去还取决于诸多的条件：
（1）在疫情及经济危机的双重冲击下，欧盟成员国之间的差异在拉大，包括南北差距、东西差距。差距来自发展的不平衡，以及各国不同程度的债务包袱。但是，欧洲一体化的深度，取决于各国之间和地区之间发展的平衡。在可见的将来，仍很难看到欧盟层面能提供足够的解决办法，尤其是涉及区内财政互助的强化。
（2）此次峰会达成了妥协，说明德法两个大国做了让步，其他22国对“节俭五国”的诉求做了让步，其他25国对波兰、匈牙利在法治问题上做了让步。没有妥协，欧盟的“重振计划”和新预算就通不过。然而，这个过程也表现出，德法两国在欧洲的推动力在弱化，逐渐难以统一成员国的步调，这对坚持一体化目标是挑战。
（3）近年来，欧美盛行民粹主义。整体上，尽管欧洲的民粹主义势力没有执政，但已对不少施政措施产生了影响或制衡。迄今为止，欧盟建设经济、货币和贸易一体化的政策是基于纯市场的理念。事实证明，光靠这根支柱难以完成内部整合，暴露的问题也越来越多，因此来自民粹主义的挑战也越来越大。
在这个节点上，德国出任欧盟轮值主席，默克尔在明年“谢幕”前希望为欧洲建设再奠定基础，其计划得到马克龙、米歇尔和冯德莱恩的支持。正是这“四架马车”带动了这场进化。
相隔一年多之后，即2022年的上半年，将轮到法国出任欧盟主席。但是，法国届时将忙活于总统选举，恐怕无法大刀阔斧推进欧洲事务。在此之前，德国将进入“后默克尔时代”。“四架马车”的接力赛如何进行下去，关系到欧盟“重振计划”和新预算的执行质量和效果，最终也关系到欧盟地区 - 拥有世界6%的人口、占全球近19%的生产总值和1/4的贸易量 - 的发展远景。■
