（来源：综合开发研究院）

//深圳福田红树林湿地（新华社记者 梁旭 摄）

　　《深圳经济特区红树林湿地保护若干规定》已于11月5日实施，法规施行日与APEC领导人会议相隔不足两周，红树林成了连接城市安全、制度建设、多边合作与气候议题的复合对象。

　　理解这部法规，需要回答一个现实问题，即这部法规在城市、国家、国际合作和当下时代图景中意味着什么？

　　城市层面，是超大城市生态治理范式的制度化样本

　　本法规对深圳最直接的贡献，是把红树林提升为“城市安全与竞争力的基础性资产”，并用稳定制度替代一次性项目，这对高密度沿海城市具有先行意义。

　　（一）价值重估：从绿化景观走向生态安全与自然资本

　　传统认知容易把红树林归入观赏性滨海植被。法规完成的第一项工作，是把价值基础重新排列。红树林至少承载四类城市功能：消浪护岸、抵御风暴潮的气候安全功能，固碳储碳的蓝碳功能，支撑鱼类、底栖生物与鸟类的生物多样性功能，以及教育、游憩与城市形象等服务功能。前两类直接关系城市安全：在海平面上升与极端天气增多的背景下，红树林是海岸带基于自然的防护设施，与海堤、排涝工程同属城市基础设施。

　　由此引出城市评价标准的变化。评价一座超大城市的长期竞争力，除GDP、产业密度和基础设施外，还应包括生态承载力、自然资本存量、生物多样性水平和气候适应能力。法规第十条把保护对象扩展为红树植物群落、滩涂、潮沟、浅水水域和栖息觅食的野生动物，对应的正是“按生态系统而非按绿化面积计价”的新价值尺度。对深圳这样土地紧约束的城市，生态空间不是开发剩余，而是不可替代的本底资产。

　　（二）治理升级：从工程化项目走向法治化、系统化、精细化

　　过去生态保护较多依赖专项工程、财政投入和阶段性行动，局限在于项目可结束、生态过程不结束。法规的第二项贡献，是把成熟做法转化为长期、可预期的制度安排，体现在三类工具上。

　　第一类是感知工具。第八条要求综合运用卫星遥感、人工智能识别和数字孪生技术构建智慧监测体系，建立资源数据库，推动保护从人工巡护转向多源数据融合的动态评估，这是城市数字治理能力向自然生态领域的延伸。

　　第二类是约束工具。第十六条明确擅自占用造成损害者的修复责任、代为履行与无法修复时的赔偿责任，改变保护主要依靠政府投入的局面；第十二条确立禁止占用原则并严格限定例外，为生态空间划出法定底线。

　　第三类是精细调节工具。第十五条要求优化候鸟栖息地及周边夜间照明布局与管控，对施工和无人驾驶航空器等活动设定避让要求，把民间长期坚持的“为鸟熄灯”做法上升为法定要求，体现了超大城市精细化治理的颗粒度。

　　（三）规划转向：从单一人居空间走向多物种共生城市

　　法规中最具价值取向的变化，是城市规划不再只为人的活动排序。第十五条同时服务于城市安全、人居体验与候鸟生存：夜间灯光既要满足生活与安全，又要避免干扰迁徙；滨海建设既要发展，又要为其他物种保留栖息与停歇空间。这一变化的实质，是把城市从“仅供人使用的建成环境”理解为“人与其他生命共同栖居的系统”。

　　对规划实践而言，含义有三：生态廊道与鸟类友好空间应进入国土空间规划的空间统筹；重大工程选址与施工组织应把生态影响评估前置；公众参与和自然教育应成为保护制度的一部分（规定第六、七条已安排宣传教育、志愿参与和表彰激励）。一个现代化城市的品质，不仅体现在人的出行与居住条件，也体现在它能否为多样生命保留可共存的空间。

　　（四）示范价值与适用边界

　　深圳经验对其他沿海城市的参考价值，不在具体条文，而在四项机制：以法治保障保护的长期性，以科学方法保障修复有效性，以数字手段提升监测能力，以经济机制缓解保护者与受益者的不对称。

　　适用边界同样明确：深圳拥有城市腹地国家级保护区、中心机构落户等特殊条件，约300公顷的体量与高密度建成区的关系也独一无二；其他地区不宜照搬保护强度与项目配置，而应结合本地物种、水文、土地制度和财政能力作适应性转化。

//飞抵广东内伶仃岛—福田国家级自然保护区的黑脸琵鹭和其他候鸟。（保护区管理局供图）

　　国家层面，生态文明制度体系在海岸带的地方承接

　　这部法规是国家生态文明战略在城市海岸带的一次制度落地，其可推广部分不在红树林本身，而在“保护法定化、责任明确化、价值可核算、补偿可持续”的制度组合。

　　（一）战略衔接：服务海洋强国、美丽中国、气候应对与生物多样性目标

　　红树林保护同时对应多项国家战略。在海洋强国建设层面，健康的海岸带生态系统是近海可持续利用的基础；在美丽中国建设层面，它是滨海国土空间治理的组成部分；在应对气候变化层面，滨海蓝碳是自然碳汇与气候适应的结合点；在生物多样性保护层面，它支撑候鸟迁飞通道和近岸渔业资源。规定在《中华人民共和国湿地保护法》等上位法框架下，结合深圳红树林的特殊生境细化规则，避免一般性湿地规定难以应对潮间带特殊水文、盐度与外来物种问题的不足，这是国家制度在地方层面的精准补充。

　　（二）制度供给：把先行实践固化为可预期的稳定规则

　　深圳保护红树林有长期实践积累，包括历史上为保护区调整线路、避让建设的先例，以及长期养护、监测与外来物种管控。

　　法规的国家意义在于把分散经验转为法定制度：职责分工（第四、五条）、规划引领（第九条）、全面保护（第十条）、禁止性与限制性规则（第十二至十五条）、修复责任（第十六条）、合理利用（第十七条）、碳汇交易机制（第十八条）、生态补偿制度（第十九条）形成闭环。

　　相比一次性政策文件，法规具备稳定性、可诉性和跨届延续性，回应了“生态保护不能只靠一届政府重视”的普遍问题，也为其他以地方立法深化生态治理的地区提供了可比较的样本。

　　（三）机制试验：生态产品价值实现与外部性内部化

　　发展与保护的关系，长期被简化为土地资源争夺。法规第十七至十九条探索的是另一条路径：生态系统服务被分类管理，通过合理利用、碳汇交易和生态补偿让保护成本与收益更对称。第十八条提出建立碳汇计量、底价评估、市场交易、金融支持的全链条红树林保护碳汇交易机制，第十九条要求建立全市统一的生态保护补偿制度，明确责任主体、补偿范围、标准、程序与资金保障。

　　这一机制试验的国家价值在于探索外部性内部化工具。生态服务外溢给区域乃至全球，若只由地方财政承担成本，长期不可持续；补偿、碳汇与社会参与共同构成“保护者受益、受益者补偿、社会资本有渠道”的激励结构。

　　必须强调方法学纪律：蓝碳价值实现不等于把湿地简单货币化，碳汇项目必须满足科学核证要求，基准线、额外性、永久性和泄漏风险缺一不可；没有可靠方法学之前，不宜追求交易规模。

　　（四）发展安全统筹：把生态空间纳入韧性与安全框架

　　在统筹发展和安全的要求下，红树林提供了一类可核验的安全资产。一是降低风暴潮对滨海建成区、基础设施和人口密集区的直接冲击，减少长期防灾成本。二是维持的渔业资源和生态多样性支撑近岸经济韧性。三是保存的自然本底为极端事件后的生态恢复预留条件。

　　法规把保护纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划并保障经费（第四条）把生态安全前置到城市发展决策，而非事后补救。

//深圳红树林湿地博物馆效果图

　　国际合作层面，地方立法承载全球生态治理功能

　　本法规超出一般环保立法之处的，是通过保障国际组织运行和安排合作条款，使一座城市的国内法与全球公共产品供给发生连接，APEC则为这一连接提供近期多边窗口。

　　（一）制度衔接：国际红树林中心所在地的特殊责任

　　国际红树林中心是全球首个以红树林湿地保护为主题的政府间国际组织。2022年11月中国在《湿地公约》第十四届缔约方大会上宣布在深圳建立该中心；2024年11月首批18个意向成员国在深圳签署成立协定；2026年6月协定生效；2026年7月26日第一次理事会会议暨揭牌仪式在深圳举行，秘书处落户深圳，

　　目前有8个成员国、13个签署国。规定第二十条要求市政府为中心高标准建设、高水平运行提供保障并建立沟通协调机制，第二十一条安排知识共享、合作研究、技术交流、教育传播、能力建设和试点项目等合作内容。

　　地方立法专门为一个国际环保组织履职提供保障，体现了角色的双重性：深圳既是红树林保护的地方实践者，也是全球合作平台的建设者。这类安排的意义不在文本本身，而在后续能否把机构运转转化为项目、方法和人才成果。

　　（二）APEC窗口：红树林作为亚太共同面对的发展议题

　　2026年APEC领导人非正式会议11月18日至19日在深圳举行，此前7月在深圳举行的APEC林业部长级会议已首次将红树林写入《林业部长级会议联合声明》。红树林天然具备区域合作属性：从东南亚到中国南部沿海，再到澳大利亚北部和太平洋岛国，海岸带普遍面临城市化挤压湿地、海平面上升、红树林退化、渔业衰退和蓝碳开发与保护协调等共同问题；候鸟迁飞跨越国界，任一关键湿地受损都会影响整条迁飞网络。

　　合作空间可沿四个方向展开：一是科学研究网络，围绕碳汇计量、生态演替、外来物种治理和气候适应开展联合研究；二是修复技术共享，按各国自然条件提供适地方案而非单一输出；三是蓝碳机制对话，在监测核算、项目评估和金融支持上积累共识；四是迁飞通道协作，把保护范围从单点湿地扩展到河口、海湾与停歇地网络。红树林的合作内容既可对接绿色经济与技术转移，又不直接触及高敏感的硬安全议题，适合作为多边对话的稳定载体。

　　（三）合作机理：以低争议议题积累长期信任

　　多极世界下，大国在科技、贸易等领域的合作空间受到安全逻辑挤压，规则边界被反复重划。科学与生态合作的独特价值，在于其争议度较低、公共性较强、科学标准明确，能够承担“对话—信任—协作”的渐进功能：先在具体科学问题和技术标准上建立稳定合作，再逐步扩展信任外溢到其他领域。

　　这里可借鉴科学外交研究的一般经验：信任是长期机制的产物而非一次性前提，合作载体比政治表态更可持续；同时合作要正视能力不对称，以平等伙伴关系和知识共享组织项目。

　　据此，红树林领域的国际合作宜避免两种偏差：一是把合作简化为会议和宣传，缺乏长期项目与成果；二是把技术标准变成单向输出。更可行的路径是科研联合、方法学共建、示范项目和能力培训的组合，让机构成为可积累的合作载体。

　　（四）全球公共产品与人类命运共同体的城市表达

　　红树林生态服务具有跨域外溢：碳汇服务全球气候系统，候鸟连接迁飞沿线国家，海岸防护惠及周边区域。这种“地方供给、多方受益”的结构，是全球公共产品供给的典型特征，也解释了为什么国内立法可以与全球治理责任相衔接。

　　规定的合作条款（第二十一条）、中心的多边职能，以及与大湾区、迁飞通道沿线城市的协作，可以理解为城市尺度上的命运共同体实践：承认生态相互依存，通过制度安排分摊责任、分享收益，在平等合作中实现共同保护。

　　价值表达上应区分三类：可进入市场的服务价值、属于公共服务的市民共享价值，以及跨越边界的全球公共产品价值；三类价值适用不同机制，不宜全部货币化，也不宜全部交由市场处理。

　　（五）跨境样本：深港协同与大湾区协作的试验意义

　　深圳湾生态系统不受行政边界限制，规定第二十一条同时推动中心合作、迁飞通道沿线城市合作和粤港澳大湾区协作。深圳与香港在湿地保护、候鸟监测、水质与污染物传输研究上已有协作基础，可进一步发展联合监测、栖息地共管和成效评估合作；在更大范围，大湾区滨海湿地可形成整体治理网络。

　　这一试验的推广意义在于：区域一体化不只有基础设施互联互通和要素流动，也包括生态治理规则的衔接；红树林可以作为大湾区“生活圈—生态圈”融合的标志性场景。

　　当下图景：气候变化与多极世界中的定位

　　可沿三个维度来理解这部法规的时代分量。

　　（一）气候维度：蓝碳、韧性海岸带与基于自然的解决方案

　　气候变化在海岸带表现为海平面上升、极端风暴潮和海岸侵蚀加剧，单纯依赖灰色工程防护成本高、适应性有限。红树林、盐沼和海草床等滨海生态系统同时具备防灾与固碳功能，是“基于自然的解决方案”的代表性对象。

　　法规第十八条的碳汇机制与第十二、十六条的保护修复安排，把气候适应与气候减缓连接起来，即保护既有蓝碳资源避免排放，修复过程增加碳汇，生态系统同时提供缓冲韧性。后续关键在于方法学，即城市湿地碳汇的基线设定、计量核证和周期监测必须公开、可复核，才能进入可信的气候政策叙事。

　　（二）地缘维度：泛安全化背景下的合作缓冲与规则共建

　　当前国际科技与产业合作普遍受到安全化逻辑影响，合作边界、数据共享和技术流动被重新审查。生态议题受直接安全化程度较低，且科学事实具有跨文化公共性，因而适合作为保持国家间接触、积累专业信任的领域。

　　对我国而言，更大的意义在于规则塑造窗口：在碳汇核算、生态监测标准、修复技术规范、迁飞通道保护协作等领域，从规则接受者走向共建参与者，需要本地实践数据、方法学和长期合作网络作为支撑。法规提供的是制度底座，国际红树林中心和APEC平台提供的是组织载体，三者结合才可能形成规则影响力。

　　（三）经济维度：海洋经济从资源开发转向生态价值创造

　　传统海洋经济侧重渔业、港口、工业开发等资源利用方向；绿色转型阶段，生态系统自身的服务功能、碳汇资产、自然教育与生态技术逐步进入价值体系。红树林位于两者结合部，既保障渔业和海岸安全，又孕育监测技术、蓝碳金融、自然教育和生态修复产业。

　　深圳可依托科技创新与金融服务优势，探索“数据—方法学—核证—金融服务”绿色链条，但始终以保护为前提，防止把碳汇开发异化为削弱生态系统的行为。这一转向的政策含义是：高质量发展考核应逐步纳入自然资本与生态韧性指标，使保护与发展从对立关系转为互补关系。

　　本文作者

　　胡振宇

　　综合开发研究院（中国·深圳）前海分院副院长、可持续发展与海洋经济研究所所长，深圳市城市规划委员会委员，博士、研究员

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