摘要

　　中央经济工作会议指出，增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。当前，防范化解与管控地方债务风险是一项重要任务，落实中央经济工作会议精神，要在发展中化债，在化债中发展，有效防范化解债务风险。山东省作为经济大省和债务大省，2024年4月底“三债统管”政策的推出使其重点区域债务化解取得了一定成效，为整体债务风险化解与管控赢得了时间和空间。本文以山东省青岛市、济南市和潍坊市为研究对象，首先将自“三债统管”以来的相关政策进行汇总，接着从发行成本、新增发债、期限结构及城投转型等方面分析化债成果，最后从加强政策引领、坚持一揽子方案及城投转型三方面探析“三债统管”政策实施启示。

　　正文

　　2021~2023年，山东省地区生产总值分别为83，095.90亿元、87，435.13亿元和92，068.70亿元，位列全国第三；同期末，地方政府债务余额分别为19，992.73亿元、23，588.02亿元和27，520.72亿元，位列全国第二，其经济和债务体量之大意味着化解债务难度之大。截至2025年1月13日，山东省城投债余额为15，480.15亿元，城投平台数量为345家；省内16个地级市中城投债余额排名前三分别为青岛市、济南市和潍坊市，分别为4，902.20亿元、2，248.67亿元和1，167.22亿元，合计占比为53.67%；城投平台数量排名前三分别为青岛市、潍坊市和济南市，分别为67家、56家和30家，合计占比为44.35%。从城投债余额、城投平台数量来看，青岛市、济南市和潍坊市在山东省债务风险化解与管控方面均具有一定代表性。

　　（一）自“三债统管”政策实施以来债务化解措施汇总

　　2024年4月23日，山东省人民政府发布《坚决贯彻落实总体国家安全观深化以高水平安全保障高质量发展的山东实践》，提出制定全省防范化解地方债务风险一揽子方案，强化政府债务、隐性债务、城投债务“三债统管”，坚决遏制增量、消减存量，彰显了山东省在债务风险防控方面的决心和信心。自“三债统管”实施以来，山东省、青岛市、济南市及潍坊市多措并举，在争取国家层面政策支持、成立省财金企业联盟及省融资担保集团、再融资专项债券等方面为化解债务风险保驾护航。

　　2024年6月，潍坊市在相关部门“3899名单”之列的融资平台力争于2027年6月前清零，正在积极争取国家层面政策支持。

　　2024年7月，山东省财金企业联盟正式成立，旨在重点支持市县城投平台和国有企业化解流动性风险；降低负债规模，提供增信加持；为联盟企业提供上市培育、资产证券化、债券融资等全方位服务；综合运用融资租赁、商业保理、应急转贷、小额贷款等类金融工具等，这一举措标志着山东省整合财金资源、推动财金协同发展取得了突破进展，形成资金投放精准、主体协同联动、政策叠加发力的发展新优势。

　　同月，山东省人民政府印发《关于进一步促进经济稳健向好、进中提质的若干政策措施》，提出全面落实防范化解地方债务风险一揽子方案，分类推进政府平台市场化转型。

　　2024年10月，青岛融资担保集团有限公司正式成立，组建目标之一即为国有企业高质量发展、债务化解提供增信支持，经营范围涵盖普惠性小微担保、科技创新融资担保、融资再担保、债券发行担保、履约担保、信托产品发行担保等各类担保业务，该集团成立对青岛市优化金融服务体系，实现高质量发展提供有力支撑。

　　2024年11月，山东省财政厅公布2024年山东省地方政府再融资专项债券（八至十二期）信息披露文件，发行总额1，079.32亿元，用途为偿还存量债务、置换存量隐性债务。本次债券发行对化解隐债、置换债务、增强市场信心等方面具有重要意义。

　　2024年12月，济南市委十二届七次全体会议暨市委经济工作会议召开，在部署2025年经济工作中提到用好专项债投向领域和用作项目资本金范围扩大的政策。

　　（二）重点区域城投化债成果

　　2024年，青岛市、济南市及潍坊市的城投债发行成本均同比下降，但潍坊市高于山东省平均水平。从城投债发行成本来看，2024年山东省城投债平均发行成本高于全国平均水平；2021~2024年，青岛市、济南市及潍坊市的发行成本虽有所波动，但受“一揽子化债”政策等利好，总体呈下降趋势，其中2024年均低于前三年，但潍坊市受负面舆情频发等影响，2024年发行成本高于山东省平均水平。

　　济南市和潍坊市新增发债城投企业以地市级为主；区县级城投新增发债难度相对大。从新增发债城投企业来看，2024年5月以来，济南市和潍坊市新增发债城投企业以地市级平台为主；青岛市新增发债城投企业中区县级平台占比为84.8%，但截至2024年末其区县级城投平台占城投企业总数的比重为87.0%，区县级平台新增发债难度相对大。

　　青岛市和济南市的债券余额期限拉长。从期限结构来看，2024年末，青岛市债券余额期限在3年以上的占比较2024年4月末有所增长，济南市债券余额期限在5年以上的占比较2024年4月末有所增长，潍坊市债券期限余额集中在3~5年的比例增加，由此来看，青岛市和济南市的债券余额期限拉长。

　　城投积极谋求市场化转型。从已公告市场化声明及不涉隐债声明的城投发债企业来看，2024年5月以来，青岛市、济南市和潍坊市分别有23家、3家和3家已进行公告。

　　（三）“三债统管”政策实施启示

　　青岛市、济南市和潍坊市的债务化解均取得了一定成效，“三债统管”体现出示范效应。当前，防范化解与管控地方债务风险是一项重要任务，其并非意味着简单缩减债务规模，并非通过牺牲发展和增长的方式解决，而是通过优化债务结构、降低融资成本、延长债务期限等方式降低风险，需要坚持正确理念和方式，实现标本兼治，在治“降低债务存量”的标同时，又促进财政可持续发展，推动经济稳定健康运行。

　　1、不断加强政策引领，加强防范债务危机

　　“三债统管”在一定程度上反映了地方政府对城投债务的重视程度和监控管理的决心。在债务风险化解与管控的过程中，一是将债务化解政策细则化、精准化，尤其在完善非标融资制度、管理区县级城投企业等方面进行加强和优化。二是全方位发挥政府顶层设计和外部支持作用，做好信用背书，一方面地方政府主动向上级政府汇报解决化债工作进展，争取上级政府在政策、资金等方面支持，加强与财政、金融监管等相关部门沟通协调，形成债务化解合力；另一方面，地方政府牵头与银行、证券等金融机构建立战略合作关系，争取其在资金、融资、风险管理等方面的支持，为债务化解提供助力。

　　2、坚持实施一揽子方案，打好化债“组合拳”

　　2024年7月的中央政治局会议强调，要完善和落实一揽子化债方案，创造条件加快化解地方融资平台债务风险。此举有助于为地方债务减轻负担，提振市场信心，降低系统性风险发生概率。一是存量债务置换，通过发行特殊再融资债券置换存量债务或境内外市场债务置换等方式，通过与债权人协商对到期债务进行重组或展期以引导金融资源化债，从而缓解短期债务压力，与此同时注意合理把握发债节奏，做到松弛有度；二是盘活存量资产，通过对闲置土地、房地产等资产进行二次处置，以出售、出租等方式获取资金用于偿还债务，通过发行资产证券产品等方式募集资金，使得资产价值最大化。

　　3、城投转型如火如荼，专注提升造血能力

　　目前，各地城投企业纷纷退出政府融资平台，向国有资本投资运营公司、市场化国企、产业化等方向转型，然而需要慎重考虑的是转型后的发展之路怎么走，其亟需找到符合自身发展的道路，保持与当地政府的良性互动。一是专注提升自身盈利能力，城投公司一方面需要拓展市场化业务，提高如城市运营服务、园区管理等市场化业务收入占比；另一方面需要加强内部管理，降低运营成本，提高运营效率，提升经营效益。二是因地制宜、发挥优势，城投公司一方面需要根据当地优势产业，选择与当地产业发展规划相匹配业务方向进行转型；另一方面主动剥离或退出长期亏损且预计未来无法扭亏为盈的业务，集中力量和资源发展有前景的业务。三是强化自身信用管理，城投公司一方面需要建立完善的治理体系和风险管理体系，为风险监测和控制等保驾护航；另一方面加强信息披露和沟通，及时、准确地向投资者和市场传递公司财务经营等情况，减少负面舆情发生。

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