夏春财经智识

　　那则通报出来，很多人第一反应是意外。在公众记忆里，这位官员近乎完人：懂经济、善资本运作，主政山城期间房价稳、增速高，离任多年仍被各地请去讲课。他自己最引以为傲的成就，也几乎是公认的那一项，用土地把政府的信用给“做出来”。

　　问题恰恰在这里。这项他最引以为傲的成就，后来被复制到全国，成为中国诸多经济乱象的共同源头。

　　一套从浦东到山城的发明

　　这项发明不是山城才有。早在九十年代初浦东开发时，上面只给了他每个开发公司三千万元开办费，却要撑起上百亿的基础设施建设。他想出的办法是：政府成片出让土地给开发公司，公司再以土地入股吸引外资，凑成合资资本，最后以土地资本加现金资本作抵押向银行贷款。钱就这样来了。

　　到山城，他把这套玩法系统化了。2002年一次性储备主城40多万亩土地，之后每年只开发5%；组建城投、地产、高速、水务等“八大投”，政府往里注入土地、国债、存量资产，平台拿这些去抵押融资；再设一个国有资产经营公司，用一块评估价7亿元的土地加100万元现金起家，向政策性银行借来“搭桥贷款”，打包买断一家国有大行的百亿不良资产——企业还不上债，就用土地抵，这家公司收下土地转给八大投储备开发。2008年又推出全国首创的“地票”交易，把农村闲置宅基地复垦成指标上市拍卖。财政一分为三：预算内保吃饭，土地出让金保建设，国有资产收益构成“第三财政”。

　　环环相扣，精妙至极。世界银行专门出报告总结，财政部与其联合开研讨会向全国推介，各地分管领导带队赴山城取经。当地GDP连续多年两位数增长，房价涨幅有限，这几乎是一个完美的样板。

　　精妙之处的另一面

　　但拆开这套机制的每一步，就能看清它成问题的根源。

　　第一，它把“未来”变成了可抵押品。平台举债建设，赌的是土地增值最终覆盖债务。这个赌局要成立，需要地价持续上涨、人口持续流入、建设持续产生回报三个条件同时成立。在那座山城，有政策地位和产业导入托底，赌局暂时赢了；而2010年后全国各地模仿时，三四线城市既无产业也无人口，照样用这个公式大举举债。债务不会消失，只会转移，债务从企业转到平台，从平台转到政府，最终悬在整个金融体系的表外。

　　第二，它软化了预算约束。他曾给当地平台立了“三个不”：财政不为平台担保、平台之间互不担保、专项资金不挪用。但规矩拦不住机制的诱惑，既然政府信用可以变成资本金，谁还愿意做难的事？这套模式在各地落地时，“三个不”几乎全部被突破，财政局兜底、平台互保成了常态。纪律没守住，风险四处蔓延。

　　第三，它让政府从裁判员变成了运动员。土地一级市场经营权上收、平台垄断开发、财政深度嵌入建设，政府既是规则制定者又是最大玩家。地价房价看似被市场“管住”了，实际上是被行政力量“按住”了，这恰恰是后来房地产市场调节机制彻底失灵、只能依赖政策救市的原因之一。

　　第四，它奖励了“超前”。八大投每年数亿资本开支的逻辑，是先建起来、坐等升值。基建适度超前在增量时代是成绩，在人口见顶的时代就是负担。这一点，恐怕连他自己都没料到。他在2024年发文，提出发行超长期国债收购地方超前建成的基建资产，“逐步改变长期依靠城投平台承担地方基建、补充公共财力的发展路径”。十三年前那句“没有模式”，到这一句“破除长期依靠”，隔着的是六十万亿级隐性债务的处置难题。

　　还有一个常被忽略的连锁反应：垂直整合招商。品牌商加代工厂加零部件配套，这套打法让当地做成全球最大的笔记本电脑基地，然后被全国复制成各地的标准动作。结果是园区遍地、补贴竞赛、产能重复建设，最终内卷到海外，成为今天贸易摩擦中“产能过剩”指控的制度根源之一。

　　该怎么评价？

　　公平地说，在那座山城的特定条件下，这样做化解了国企坏账、金融生态、建设资金三道死结，账是可以做平的。他是那个时代技术官僚能做到的极致：精明、缜密、懂市场语言的行政天才。

　　但一项制度创新的真正考验，不是它在发明地管不管用，而是它被广泛复制之后发生什么。这项发明回答了一个真问题：政府没钱的年代，建设的钱从哪来；但它同时埋下了一个更大的问题。当所有地方政府都学会把土地变成信用、把未来变成抵押品，谁来为收不回的增值买单？

　　他离任时，路、桥、轨道都在，当地市民怀念房价稳定的那些年。而这些年全国各地账本里躺着的城投债务、闲置的园区、超前的基建，也是同一套发明的遗产。

　　成就与乱象，本是同一件事。这才是这项发明最深的教训，它太成功了，成功到所有人都觉得自己也能复制，可惜这只是一个错误的幻觉，发明的诞生地都困难重重，其他地方不仅无法复制，而且付出的代价更大更沉重。