秦以咸阳为都城，幅员辽阔，东到大海，西至甘青高原，南达岭南，北抵河套、阴山、辽东。为了统治这个前所未有的封建大帝国，秦王政创建了专制主义中央集权的政治制度。这一制度是以秦国原有的制度为基础，又吸收了关东六国制度中的一部分内容，经过整理、改进，使之系统化、完善化，然后推行全国。秦树立了绝对皇权，巩固了统一，在中国历史上产生了极其深远的影响。

　　一：改王为皇帝

　　“王”在殷、周、春秋和战国前期，是天子的称号，表示天下归心之意。嬴政在灭六国之前，称为“秦王”。战国中期以后，周天子的权力日益衰弱，各国诸侯相继称王，争夺天下。统一战争结束以后，秦王政认为“王”的称号已经不足以显示自己的尊贵，于是令大臣们议帝号，他说：“六王咸伏其辜，天下大定。今名号不更，无以称成功，传后世。”诸大臣博士商议结果认为：“古有天皇，有地皇，有泰皇，泰皇最贵。”建议秦王政采用“泰皇”作为头衔。可是，秦王政仍不满意，他把古代传说中神和人最尊贵的三皇五帝的称号合而为一，创造出“皇帝”这个至高无上的新头衔。从此，皇帝便成为封建国家最高统治者的称号。

　　为了表示皇帝与众人不同，还制定了一套尊君抑臣的朝仪和文书制度。如皇帝的命令称“制”和“诏”，文字中不准提及皇帝的名字；凡文书中遇到“皇帝”、“始皇帝”、“制曰可”等字样时，要另行抬头，顶格书写。只有皇帝才能自称“朕”，臣民对皇帝称“陛下”，史官记事称皇帝为“上”等等。

　　他还废除了传统的“谥法”（即对去世的君王赠予带有评价性质的称号），不准后代臣子借“谥法”褒贬皇帝。秦王政自称“始皇帝”，子、孙继位，为“二世、三世，至千万世，传之无穷。”这就是嬴政被称为“秦始皇”的由来。皇帝拥有至高无上的权力。“天下事无大小皆决于上”，凡行政、司法、立法、任免官吏、军事、征收赋税、重大工程营建，无不取决于皇帝。

　　从中央到地方的官吏都要按照皇帝的意志办事。有关国家的大小问题，大臣们可以发表议论和提出不同方案，但一律须由皇帝决断才能付诸实行。皇帝行使权力的方式，一般是在朝则听理朝政，批阅奏章；外出巡幸则监察官吏，察看民情。秦王朝规定所有上报给皇帝的重要公文，必须经皇帝亲自审批。皇帝的决断与批示写成诏书，下达给有关主管官员作为处理问题的依据。听朝有朝议制度和朝会制度两种形式。朝议制度是由氏族社会时的氏族会议发展而来的。秦始皇虽然以极权专制著称，但朝议制度并未废弃。

　　据《史记·秦始皇本纪》记载，在秦王更号为皇帝，以及实行分封制度还是郡县制度，有关封禅和“焚书”等重大问题上，秦始皇都交给群臣讨论，争议很激烈，最后由皇帝裁断。这种朝议制度对君主专制有一定的制约作用，制约作用的大小与皇帝个人的品质有关。朝会制度是指皇帝临朝听政与朝会日期的制度。

　　皇帝行使权力的凭证是玺、符、节。秦始皇规定只有皇帝的大印，才能称为“玺”。相传秦始皇以和氏璧制成御玺，方四寸，交五龙，上有李斯所写“受命于天，既寿永昌”八个小秦篆。符为兵符，多用于调兵遣将。符多作伏虎状，分为两半，右半存于国君，左半发给将军。秦始皇规定，调动士卒 50 人以上，必须持有皇帝的虎符为凭。否则，就是违法。节也是一种信征，使臣执以示信。

　　二：三公九卿制

　　秦朝的中央机构实行“三公九卿制”。三公为丞相、太尉、御史大夫。丞相是“百官之长”，总领朝廷集议和上奏，协助皇帝处理日常政务。秦朝设左、右丞相，以右为尊。太尉掌军事，名为全国最高军事长官，实际只有带兵权，没有调兵权，发兵权完全操在皇帝手中。秦统一后，太尉一职没有授给任何人，只是虚设其位而已。这样便于皇帝亲自控制军队，权力更加集中。御史大夫是副丞相，掌图籍章奏，监察百官。皇帝多任命自己的亲信担任这一职务，用来牵制丞相，防备丞相专权。

　　三公之下有所谓“九卿”（实际上不止九卿），分掌具体政务。奉常，掌宗庙祭祀；郎中令，掌管宫殿警卫；卫尉，掌管宫门保卫；太仆，管理御用车马；廷尉，掌刑罚，是全国最高的司法官；典客，负责少数民族事务和外交；宗正，管理皇族、宗室名籍；治粟内史，掌全国财政；少府，掌全国山海池泽的税收和官府手工业制造以供应皇室需要；将作少府，掌宫廷修建；中尉，负责京师治安，等等。三公和九卿等，都各有自己的属官和办事机构，处理日常事务。大事总汇于丞相，最后由皇帝裁决。与后期封建官僚制度比较，秦朝的三公九卿制具有鲜明的家、国合一化的特点，就是皇室私务与国家公务官职合一。如掌管皇室车马的太仆、掌管宗室亲属事务的宗正、掌管宗庙礼仪的奉常等，这些掌管皇帝私人事务的官职统统并入国家的官僚机构。

　　三：郡县制

　　在强化中央集权机构之后，实行什么样的地方行政制度来管理辽阔的国土，直接关系到能否维护国家统一、贯彻中央集权。秦始皇没有贸然作出决定，将此事交给大臣们讨论。以丞相王绾为代表的一批大臣认为，六国刚刚破灭，燕、齐、楚等地远离秦王朝统治中心，中央无力控制，分封诸公子为王建立属国，便于屏卫中央。廷尉李斯力排众议，坚决反对分封制，认为分封诸侯会削弱皇帝的权力，使国家重新陷入四分五裂局面。秦始皇肯定了李斯的意见，他指出“天下共苦战斗不休，以有候王”，就是说，分封诸侯是战乱的根源。于是，秦朝在地方上彻底废除“封诸侯，建藩卫”制度，全面实行郡县制度。

　　始皇二十六年（公元前 221 年），秦在已控制的地区设置了 36 个郡。所置郡名《史记》没有列出，此后陆续置建的新郡，散见于各列传。班固《汉书·地理志》在论述汉郡沿革时，第一次把秦的 36 郡名称逐一讲出，但没有说明 36 郡以外新置郡数。随着边境的开发和郡治的调整，郡数最多曾达46 个。

　　秦郡一律置“守、尉、监”三长官。郡守为一郡之长，掌政事；郡尉是郡守的辅佐，并掌军事；监御史负责监察，直属中央的御史大夫。守、尉、监职权的划分，是与中央“三公”分权的原则相一致的。守、郡均有丞，以协助处理日常事务。郡府设诸曹掾属，处理一郡民政事务。秦代郡府其详不可考，但汉承秦制，从汉代郡府组织可以窥见秦朝郡府组织的概况，以后再作详述。

　　郡以下设若干县，万户以上的县设县令，不足万户的设县长。令（长）掌政事；另有县丞，掌文书、司法裁判等；县尉，掌军事。边远地区少数民族居住地则置“道”以代县。

　　县以下的基层组织是乡、里。《汉书·百官公卿表》记载，秦汉县以下乡村组织为乡、亭、里三级机构，以县统乡，以乡统亭，以亭统里。从本世纪 50 年代以来，国内外诸多学者认为秦的地方行政系统是县、乡、里，即“以县统乡，以乡统里”。亭是秦汉维持地方治安的乡村组织，亭长的主要职能是徼循防盗。每县下辖若干乡，乡的区划不完全按照地域的广狭，而是兼顾人户的多寡，人口稠密多设，反之则少设。乡设三老、啬夫、游徼 3个乡吏，管理一乡事务。三老掌教化，啬夫掌赋税诉讼，游徼负责地方治安。乡下设里，里的人户编为“什”“伍”。五家为“伍”，十家为“什”，大率百家为一里。秦称一里之长为里典，专司检察里民的言行善恶；里民如有危及封建统治的不法行为，知情不报，就要受连坐的惩罚。乡、亭、里官吏一般由地方推举当地富庶人家的适龄人员充任。

　　皇帝制、三公九卿制和郡县制这一整套封建制度的建立，强化了封建国家机器，为以后两千多年封建社会的官僚制度奠定了基调。

　　秦在建立封建主义中央集权的国家机器的过程中，以当时流行的“五德终始说”作为自己合法统治的理论依据。“五德终始说”采用金、木、水、火、土 5 种要素的循环相克，来解释社会历史的复杂变化。秦始皇认为自己代表水德做天子，水德崇尚黑色，“度以六为名”。于是，代表水德的黑色和“六”这个数（含六的倍数），便深深地渗透在秦的政治措施和典章制度之中。黑色是秦代的流行色，衣服、旄旌、节旗都必须采用黑色。法冠、兵符长度为 6 寸（约 20 厘米），车长为 6 尺（合 2 米），量地 6 尺为一步，各种制度都设法和“六”这个数字相符，行事也尽可能地和六相配合。这样做的目的是使统治者的一切活动都神秘化，便于加强对人民的控制。