20世纪中期以来，欧洲工业化和城市化进程加快，经济高速增长，化工产品大量生产，伴随而至的是化学品带来的危险与挑战，发生了多次化学污染事件。在欧洲的工业化历程中，“塞维索”成为一个绕不过去的地方。1976年发生在这座工业城市的化学品泄漏污染事件，给欧洲带来难以磨灭的伤害，同时也给欧洲人敲响了警钟，引起了欧洲各国对危险化学物质危害的高度警觉和关注，催生了相关法律制度，开启了环境应急管理的法制化进程。 事件回顾1976年7月10日，意大利北部城市塞维索市（Seveso）伊克梅萨化工厂发生爆炸。爆炸导致包括化学反应原料、生成物以及二口恶英杂质等在内约2吨化学物质泄漏。调查人员统计，这次爆炸事件最终的污染范围涉及塞维索、梅达、地赛欧等7个属于米兰省的城市，受影响居民达到12万人。7月13日，周边飞禽和动物出现集中死亡。7月14日，当地约百名儿童出现皮肤红肿，上千名居民产生热疹、头痛、腹泻和呕吐等症状。此后，由于二口恶英污染已渗透到生活和工业中，特别是当地畸形儿明显增多，引发了一系列公共卫生事件。 事件影响塞维索化学污染事件背后也反映出当时意大利及欧洲各国，在环境应急管理领域中的立法缺失、协调联动性不足、决策不透明、公众参与不充分等深层次问题。正因为如此，倒逼欧洲共同体以及后来的欧盟建立起相关的环境应急管理制度体系。推动建立了环境应急管理法律制度。塞维索化学污染事件的发生，直接推动了欧洲共同体防止和控制此类化工企业突发环境事件的立法工作。1982年6月，事故发生6年后，欧洲共同体颁布了《工业活动中重大事故危险法令》，又被称作《塞维索法令》。该法令旨在防范、应对突发环境事件，其中列出了180种危险化学品，包括其化学属性及临界量标准。为实施《塞维索法令》，意大利、英国、荷兰等欧洲共同体成员国根据自身情况先后制定颁布有关重大危险源控制规程，注重对化工厂的重大危险源进行辨识、评价，并提出相应的事故预防和应急计划。此后，依据欧洲共同体本土、世界其他国家或地区应对突发环境事件的具体情况而不断发展和完善。到了20世纪90年代初，随着欧洲共同体转向欧盟，1996年至2015年先后通过了《塞维索法令II》《塞维索法令III》，成为欧盟环境应急管理方面的最主要法律和综合性规范。实践证明，这些法令在有效预防和应对重大突发环境事件方面发挥了重要作用。启动制定了突发环境事件应急预案。塞维索化学污染事件发生后，意大利政府深刻意识到应急预案对应对突发环境事件的重要性，并积极推行“双预案”制度，建立了内外两种环境应急预案机制。一方面，要求企业制定内部应急预案，并提交政府部门，作为其制定外部应急预案的依据。另一方面，要求政府主管部门负责接收和反馈信息，在现场调查、信息分析、征求意见的基础上，结合企业的内部应急预案制定外部应急预案，让公众充分了解安全防护措施，提高自我防护能力。促进构建了环境应急管理多元参与的格局。《塞维索法令》的系列法律出台，均强调环境应急参与主体的全面性，强化和完善环境应急管理多元主体共治的理念和模式。法令中明确规定，欧盟、成员国、企业和公众四个主体的责任和义务。在环境应急管理中，欧盟发挥统筹和指导作用，成员国确保相关制度的严格落实，企业强化环境事件的源头控制，公众为突发环境应急管理提供信息和表达诉求，推动建立了欧盟、成员国、企业和公众相结合的立体化参与机制，逐步形成多元主体共治格局。 事件启示塞维索化学污染事件，虽然在当时造成了严重后果、付出了惨重代价，但也正是此次事件在客观上促使欧洲各国对此类事件的高度关注和反省，深刻意识到防范、控制危险化学物质的紧迫性和重要性。因此，回顾分析全球性突发环境事件并从中汲取经验教训，对完善我国环境应急管理制度具有重要启示。建立健全相关法律制度体系。作为应对突发环境事件的重要法律，《塞维索法令》的出台以及相关制度体系的建立，为防范化解环境风险事件发挥了重要的支撑保障作用，极大地提升了欧盟环境风险源的监管水平。经验表明，在预防应对突发环境事件上，法律作用不容忽视。近年来，面对频发、多发的突发环境事件，我国相继出台了《中华人民共和国环境保护法》《突发环境事件应急管理办法》及其相配套的法律法规和政策文件，基本实现了有法可依。但仍存在立法步伐滞后于实践、法律效力较低、配套体系不完备等问题。对此，应坚持问题导向，突出科学性和实用性，把握法律的规律性和渐进性，立足现实需要，着重从转变突发环境事件立法理念、强化法律的约束力和强制力、注重不同相关法律法规之间的调试与衔接，以及健全配套的制度机制环节等方面进行改进和完善，以此推动我国环境应急管理法律法规的可操作性、规范化、体系化水平。改进完善突发环境事件应急预案。应急预案是应急管理工作的前提和基础，也是应急管理制度的关键和核心。意大利实施的内外部应急预案做法在应对类似突发环境事件中被证明行之有效。鉴于此，我国突发环境事件应急预案或应急预案体系虽然已初步形成并在不断加强和完善，但应急预案的内容、预案的制定和修订程序也还有待完善。要更加突出强化预案的科学性、针对性和可操作性，加强实践演练和检验，提高内外部预案的耦合度和衔接性，探索实施政府负责“外”、企业负责“内”，并互为支撑、各有侧重的内外部“双应急预案”制度。建立多元主体共治格局。当前我国环境应急管理还存在参与相关主体职责不清、关系不顺等问题，“企业生病、社会受害、政府买单”的现象依然存在，制约了环境应急管理效能。对此，应尽快完善相关政策和标准，明确各种主体的权责，推动构建政府统一领导、部门分工协作、企事业单位落实、社会公众参与的应急管理工作格局。首先，明确企业污染防治主体责任。企业在防范和处置突发环境事件中处于第一道防线，应主动落实环境应急管理的相关要求，加大对安全生产和环保方面的投入力度，积极履行企业的社会职责。其次，明确政府及主管部门的管理职责，认真做好风险排查、应急监测、协同处置等方面的工作。再次，明确公众的参与权和监督权。在保证公众知情权的基础上，提供制度化的渠道，以便更好地让公众充分参与和有效监督环境应急管理工作，并从中提高公众的自我防护能力。

　　来源：学习时报