清明前夕，一名副镇长因公务踏进当地关停的公益性公墓，情绪复杂。眼前是一项从“十二五”期间建设至今，服务全镇10万人口的民生工程。落地的一期墓园，政府收回了经营权，却无力赔偿企业、维持运营；“十四五”规划建设部分，用地手续尚未完善，建设资金也无着落。分管该项工作半年多来，他还未找到破局路径。
粤东地区这座镇级公墓的尴尬处境，折射出当前农村公益性公墓的诸多症结。《广东省殡葬事业发展“十四五”规划》（下称《规划》）指出，当前我省公益性安葬（放）设施还存在供给不充分、管理服务质量不高等问题；要求到2025年底，每个乡镇至少建有一座镇级公益性安葬（放）设施，鼓励有条件的行政村建设村级公益性安葬（放）设施。
围绕“十四五”目标，各地如何推进补齐这项民生短板？近日，南方农村报记者在粤东、粤北和珠三角部分地区调查发现，公益性公墓建设在用地、选址、资金等方面均存在实际困难，多地有关部门呼吁完善配套政策，强化财政保障。
粤东地区一座关停的镇级公益性公墓面临诸多困难。
现状：供需矛盾突出，“入土为安”不易
安葬设施与安放设施，一字之差，将隐于“身后”的人地矛盾凸显出来。
地非恒产。节约土地、因地制宜的基本原则，决定了一定时期内对于安葬（放）设施的规划布局。根据《广东省公墓建设总体规划（2011－2020年）》，山区推进镇、村级公益性生态公墓建设，珠三角和平原地区推进镇、村级公益性骨灰楼堂建设。省民政厅《关于广东省2021-2030年安葬（放）设施建设的实施意见》明确了下一个十年的方向：优先建设公益性骨灰堂，大力推行不占或少占土地的节地生态安葬。
人求恒心。“死者为大”“入土为安”的传统观念，依然深刻影响着人们对于安葬（放）方式的选择。“建设骨灰楼堂更有利于节约土地，但现阶段，本地群众大多希望百年之后入土为安，采取海葬、树葬等方式的毕竟是少数；在观念转变的过渡期内，还是要补上公益性公墓这块短板。”粤东平原地区一人口大区民政局相关负责人坦言，从群众需求来看，当地现有殡葬服务设施建设进展仍较滞后，尽管每个乡镇都建有公益性骨灰楼，但全区仅有一座经营性公墓，尚未规划公益性公墓。深受传统观念影响，当地部分群众仍择地造坟安葬骨灰；部分将骨灰暂时寄存于公益场所的，也留有择日“入土”的念想。
事实上，火化遗体后将骨灰土葬的“二重葬”现象，在广东农村地区并不鲜见。粤北一山区县民政局相关负责人反映，由于全县只有一座经营性公墓，尚未建成公益性公墓，群众或将骨灰存放于殡仪馆，或存放于家中，或私建坟墓“二重葬”。在当地一名副镇长看来，要解决农村无序建坟引发的诸多问题，还得从源头上推进公益性公墓建设。
项目也在抢地。随着城镇化与工业化发展，一些重点项目落地产生迁坟需要，建设公益性公墓成为必要的安置措施。粤东一沿海乡镇因靠近重点工业区，正在规划中的镇级公益性公墓便需同时服务本地群众与工业区迁坟需求。
“群众对于公益性公墓有非常迫切的需求。”该镇一名副镇长向记者介绍，全镇户籍人口超18万人，常住人口约12万人，近两年来当地每年火化遗体500多具；作为人口大镇，现有安葬（放）设施供需求矛盾十分突出。该镇于20年前投建的公墓因存在多项历史遗留问题，2020年已被责令关停，计划全部迁往新公墓。旧公墓配套的骨灰楼已售格位2000多个，仅余200多个空位，供应十分紧张；据测算，目前骨灰存放家中待葬的有1000多宗，未来3-5年预计新增墓位需求约4000个；加上为工业区迁坟提供墓位约2000个，该镇新公墓一期规划建设墓位1万个。
在建设公益性安葬（设施）的紧迫性上，该沿海乡镇绝非个案。去年以来，广东多地出台殡葬事业发展“十四五”规划，提出了公益性安葬（放）设施建设目标，如揭阳市计划新增公益性公墓46座、公益性骨灰楼29座，汕头市拟建公益性公墓33处、公益性骨灰楼堂20处。而公益性公墓的用地与资金需求远超骨灰楼堂，在建设运营上也面临着更多难题。
困局：土地供应不足，选址困难重重
公益性公墓供给不充分，“用地难”是落地途中第一头“拦路虎”。
2020年，省民政厅等九部门联合印发了《关于进一步加强和规范公益性骨灰存放设施建设管理的意见》（下称省九部门《意见》），对于增量，明确公益性骨灰存放设施建设用地由政府无偿划拨或由村集体提供，所需用地计划指标由省统筹解决；对于存量，要求已建成但尚未办理审批手续的公益性骨灰存放设施，要依法完善审批手续。
存量问题属于历史遗留问题。据了解，公墓未批先建现象，此前曾在粤东多地发生。“关键是要落实用地指标。”粤东地区一县级民政部门相关负责人指出，土地供应不足，是长期以来公墓建设面临的一大困境；过去为了完成“硬任务”、满足群众急迫需求，只能未批先建。该县在“十三五”及之前规划建设11座公益性公墓，其中有10座均未完善手续，2018年以来陆续被责令关停整改，目前仍在完善阶段。
公墓未批私建情况也出现于粤北地区。去年，粤北一山村违规建公墓一事曾被媒体曝光。清明节前，记者前往该村了解到，整片墓地面积有600多平方米，在家族墓地基础上逐渐扩大，目前设有约100个墓位，部分已经售出，墓碑上刻有姓名和生卒年月。此事经曝光后，当地有关部门调查发现，该墓地未经批准建设，未获公墓建设指标；但考虑到村民对公墓的实际需求，最终决定将其合法化，按照村级公益性公墓的建设标准进行整改；由于占用土地涉及林地和裸地，必须进行土地调规，而相关手续比较复杂，目前还未走完审批流程。
粤北一山村的公墓属未批私建，考虑到村民实际需求，当地决定为其完善手续，按照村级公益性公墓的标准整改。
除了用地审批，公墓选址也困难重重。
“邻避”问题仍是一大困扰。粤东地区一人口大县曾规划“一镇一公益性公墓”，但有6个镇迟迟无法落地，主要是因“邻避”问题受阻，难以做通群众工作。
生态红线也让选址受限。上述人口大县一座建成多年的公墓，因涉及水源保护区，近年来已被关停，准备全部迁移。而在粤北一山区县，由于生态林和基本农田较多，公墓选址困难，部分试点镇进展缓慢。
粤东地区一区级民政部门相关负责人还反映，规划选址的山林地普遍存在一些殡葬政策实施前修建的老坟墓，涉及老坟墓迁移问题，因牵涉众多子孙后代，关系复杂、沟通麻烦，也增加了选址难度。
珠三角地区一县目前只在3个镇（街道）建成4座公益性墓园，当地有关部门负责人称，该县正处于经济开发和建设时期，各类建设用地需求较大，公益性公墓选址范围较窄。
突破：用地纳入规划，探索复合利用
“解决落地问题，前提是做好规划。”一名县级民政部门主要负责人指出，公墓建设之所以遗留诸多问题，一个主要症结是过去对殡葬用地缺乏科学规划布局，未能实现“多规合一”，“所以必须从国土空间规划层面来推进”。
如今，《规划》已要求各地将殡葬事业发展纳入本级国民经济和社会发展规划；分级编制殡葬设施规划，并纳入国土空间规划，优先保障殡葬设施用地。“这需要自然资源、生态环境、林业等部门加大支持力度，形成合力共为的工作格局。”另一名区级民政部门相关负责人表示。
对于用地，《规划》也多了几分“包容”——在不改变土地用途前提下，在林地、草地等适当场所划定一定区域，进行林地、草地与墓地复合利用，实施公益性节地生态安葬。
这正是前述民政部门主要负责人的一个思考方向。“既然建设用地指标总量有限，殡葬用地能否从林地寻找突破口？”在他看来，绿化充分的墓地实际上也承载了林地功能，若采取“碳汇林+墓地”形式，既能在一定程度上缓解建设用地紧缺问题，又能促进碳交易，提高林地效益。
如果结合当下大力推行的节地生态安葬方式，“碳汇林+墓地”方式不失为一条可行路径。关键在于，墓地如何避免造成生态破坏？
《规划》提出，推广使用可降解安葬（放）用品或者直接将骨灰藏纳土中，不设硬质墓穴和墓碑。“就像推广树葬、花葬、草坪葬等生态安葬方式，这需要一定的接受过程。”另一名区级民政部门相关负责人认为，应注重长短结合，在做好长远谋划的同时，也尊重传统形式，满足群众情感需求。
据报道，国内已有地方开始探索林地与墓地复合利用。去年10月，江苏省句容市出台方案，布置推行林地生态葬试点工作，在林地和公益性生态安葬地复合利用方面先行探索。
隐忧：财政投入不足，公益属性难保
资金投入不足，也是严重掣肘公益性公墓供给的突出问题。粤东、粤北、珠三角等地多个县（区）民政部门反映，公益性公墓建设管理亟待财政支持保障。
前述粤北一山村正在整改的违建公墓，根据初步的规划设计方案，要扩增至500多个墓位，墓穴占地面积和墓碑的规格、颜色、朝向等都要按照规范进行整改，还要配套绿化、消防、监控等基础设施，预计造价约230万元。“资金不到位是很大的问题。”当地一名副镇长表示，目前县财政并未给公益性公墓建设配套资金，村内自筹资金也未到位，“只能再向上级申请”。
这处违建墓地，成了全县唯一建成雏形的公益性公墓。据了解，为了填补公益性公墓空白，去年12月开始，该县在4个镇开展农村公益性公墓建设试点，但尚未解决试点镇的资金问题，目前仅有1个镇自筹部分资金启动建设。
“全县所有公益性公墓的建设资金都要求镇村自筹，县财政薄弱、无力兜底，又没有上级资金支持，只能摊派给基层。”粤东地区一县级民政部门主要负责人坦言。记者进一步了解到，根据该县所在地市出台的“十四五”规划，全市所有新增公益性公墓的资金来源均为镇（村）自筹，一座村级公益性公墓的预算经费从100多万元到850万元不等，镇级从800万元到1800万元不等。
“1700万，这笔钱该怎么筹？”一名副镇长十分无奈。按照规划，2025年底前完成一万个墓位的镇级公墓建设，但目前仅仅落实了选址，审批尚未完成，资金还没半点儿着落。
镇政府拿不出钱，但过去招商引资、承包经营的路子，如今不可能再走。在规范公墓建设方面，省九部门《意见》强调，要坚持发挥政府主导作用，强化公益性质，不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动。
此前，该县有些乡镇为了完成“硬任务”，将公益性公墓委托给乡贤或企业投资建设，却无法避免墓穴超标建设、违规出售、从事营利活动等问题，偏离了公益属性；随着2018年以来殡葬领域突出问题专项整治行动的深入开展，针对该问题，当地县政府要求相关乡镇收回公益性公墓经营权，但后续运营的资金问题，让乡镇重新陷入了困境。
该县一个沿海乡镇通过企业投资，完成了镇级公益性公墓一期约40亩建设任务，设计的3500个墓位已出售约2500个，配套的骨灰楼仅余几百个格位。但因违规建设经营，2020年，该墓园也逃不过一纸责停通知书。据第三方资产评估初步结果，公司投入资金规模达6000万元，营收数据虽未明晰，但镇政府收回经营权，需赔付给公司的资金至少也要上千万元。“赔付款都不知如何解决，更不用提下一步的运营问题。”该镇一名分管领导对此毫无头绪。
呼声：强化财政保障，拓宽资金来源
且抛开历史遗留问题，在日常运营管理上，公益性公墓也普遍存在困难。根据省九部门《意见》，公益性骨灰存放设施可由建设单位负责日常管理，也可采用政府购买服务形式，委托专业机构开展管理服务工作。但不管采用何种形式，公益性公墓姓“公”，只允许在发改部门核准后收取一定管理费，作为业主的镇政府或村集体往往无力再投入管理维护经费。
粤东一区民政局相关负责人指出，刚起步的公墓安葬数量少，核定的墓穴管理费低，而不管安葬数量多少，整个墓园的绿化管养、视频监控等基础投入费用是一定的，因此绿化管养、管理人员工资等经费实际上存在较大缺口。珠三角一县民政局相关负责人则反映，当地4座公益性墓园实际上均未收取管理费，导致存在管理人员缺乏、管理不到位、环境卫生差等现象。
目前，省内也有地方政府采取引入社会资本参与公益性公墓建设的尝试，如粤北一县今年重点推进公益性公墓建设PPP项目。但多地民政部门有关负责人持有一个相同意见——公益性公墓的公益属性，必须通过加大财政投入来保障。因为现实处境是，财政并未给予公益性公墓明确的规划预算。
比如，“经营性公墓用地出让所得纳入财政管理，专项用于公益性殡葬服务设施建设”，出现在“十二五”规划中的这项安排，延续到了“十四五”规划，但多地民政部门至今未盼来用于公益性安葬（放）设施建设的专项资金。
上级财政加大支持力度，也是各地民政部门的普遍呼声。据了解，为推进农村公益性安葬（放）设施建设，部分省份安排了奖补资金，如安徽省于2020年发布农村公益性公墓和骨灰堂建设指南，在资金筹集上明确省财政通过以奖代补形式予以适当补助；广西出台殡葬服务设施建设三年行动计划（2021—2023年），按乡镇级公墓100万元、村级公益性公墓50万元标准，通过以奖代补方式支持公益性公墓（骨灰堂）示范点建设。
“除了设立专项资金，能否向银行融资？能否申请专项债券？”粤东一县民政局主要负责人建议，在地方财政吃紧的情况下，还要进一步拓宽公益性公墓建设管理的资金来源渠道。
